Transparentnost pod lupom: Javne nabavke za medijske usluge

Izvor: BIRN

Autorka analize:

Tanja Maksić

Urednica:

Dragana Žarković Obradović

Saradnici:

Radmilo Marković

Miodrag Marković

Tijana Uzelac

Milica Milić

 

REZIME

Dražavni novac koji se troši u medijima je važan deo ukupnog medijskog tržiša, i ima uticaj na održivost medija i njihove uredničke politike. Kroz različite mehanizme finansiranja medija, od kojih su dva osnovna konkursno finansiranje i javne nabavke medijskih usluga, procena je da se godišnje troši najmanje 2,2 milijarde dinara (oko 19 miliona EUR) budžetskog novca.

Najnoviji predlog izmena Zakona o oglašavanju, koji nije uključio pitanje državnog oglašavanja, medijska udruženja smatraju za još jednu propuštenu priliku da se ova oblast sistemski uredi. Nespremnost države i nadležnih ministarstava da se ovo pitanje stavi na sto, ne samo prilikom izmene ovog već i Zakona o javnim nabavkama, uprkos zahtevima stručne javnosti, govori u prilog tezi da je oglašavanje jedan od mehanizama uticaja na medije i medijsko tržište.

Izveštaj koji sledi nastao je na osnovu analize podataka o ugovorima za oglašavanje na Portalu javnih nabavki. Uzorkom je obuhvaćeno 307 ovakvih ugovora sklopljenih u 2023. i prvoj polovini 2024. godine, koji ukupno vrede skoro milijardu dinara.

Glavni nalazi ovog izveštaja dodaju nove dokaze o već ustaljenim praksama nedozvoljenog uticaja o kojima je BIRN ranije pisao, uključujući i to da su mediji s tabloidnom uređivačkom politikom, najveći prekršioci etičkog kodeksa, dobili preko 268 miliona dinara budžetskog novca. Analiza potrošnje otvara i pitanja svrsishodnost javnih nabavki usluga oglašavanja i marketinga i njihov stvarni društveni efekat imajući u vidu način na koji su sredstva usmerena.

• Ukupno je kroz ugovore o oglašavanju i promociju dostupne na Portalu javnih nabavki potrošeno gotovo milijardu dinara. Najveći deo sredstava (polovina ukupne sume) dolazi iz sektora „ostalih institucija“ – državnih agencija, instituta i sličnih preduzeća, manji deo od strane državne administracije (lokalnih samouprava i ministarstava) i javnih preduzeća.
• Državna lutrija Srbije je potrošila najviše –  oko 200 miliona dinara, a najveći ugovor (128,3 miliona dinara) dodeljen je Medijskoj mreži Srbije, izdavaču tabloida Srpski telegraf. Lutrija je dodelila ugovore značajne sume novca i drugim tabloidnim medijima poput Alo, Informer, Kurir i Novosti.
• Državna uprava, lokalne samouprave, pokrajinski sekretarijati i ministarstva, potrošila su preko 247 miliona dinara na oglašavanje, najviše u štampanim medijima (66 miliona dinara). Javna preduzeća učestvuju sa 15% vrednosti ukupnih analiziranih ugovora u ovom uzorku, a JP Pošta Srbije sklopila polovinu ugovora među njima i potrošila trećinu novca (46 miliona dinara).
• RTS, javni medijski servis, potrošio je preko 133,5 miliona dinara za reklamiranje u štampanim i onlajn medijima, bilbordima i na otvorenom, uključujući i preko 55 miliona dinara potrošenih u tabloidnim medijima.
• Marketinške agencije uspešnije su u dobijanju ugovora nego mediji, naplatile su gotovo 100 miliona dinara više nego sami mediji.
• Prosečna vrednost ugovora nacionalnih medija (2,75 miliona dinara) znatno je veća od onih koji dobijaju lokalni mediji (1,25 miliona dinara).
• Elektronski i onlajn mediji dobili su kroz direktne ugovore svega 62 miliona dinara, što je pet puta manje nego štampani mediji
• U proceduralnom smislu, transparentnost i pristup podacima je nešto poboljšan jer se od početka 2024. na Portalu javnih nabavki nalaze i one nabavke koje su ispod praga (manje od milion dinara) pa je opseg dostupnih podataka veći nego ranije.

 

KONTEKST

Uloga države na tržištu oglašavanja ključna je za razumevanje finansijske održivosti medija u Srbiji. Država posredstvom direktnog ugovaranja, javnih nabavki i konkursnog finansiranja, direktno utiče na stabilnost i funkcionisanje medijskog sistema. Ovaj izveštaj ima za cilj da pruži pregled javnih nabavki za usluge oglašavanja i marketinga u medijima u Srbiji, s posebnim osvrtom na ulogu države i njene finansijske injekcije u medijski sektor.

Medijsko tržište privatnog, komercijalnog oglašavanja u Srbiji je generalno siromašno, nedovoljno razvijeno i prezasićeno velikim brojem registrovanih medija (u trenutku objavljivanja izveštaja preko 2100 medija zvanično registrovanih u Agenciji za privredne registre).

Kako podaci pokazuju, najdinamičniji deo tržišta i njegov jedini rastući segment je oglašavanje u onlajn sferi, dok oglašavanje u štampanim medijima dramatično stagnira. Najveći prihod od oglašavanja, i dalje, imaju TV stanice sa nacionalnom pokrivenošću.

Vrednost medijskog tržišta: (Izvor: IPSOS)

Raspodela oglasa po tipu medija:

Oglašavanje digital:

Ovakva raspodela budžeta za oglašavanje dodatno komplikuje finansijsku održivost medija, jer je konkurencija za sredstva komercijalnih, privatnih oglašivača izrazito visoka. U takvom okruženju, mnogi mediji se suočavaju sa ozbiljnim ekonomskim izazovima, što ih čini zavisnim od državnog finansiranja. Upravo zato država postaje važan činilac medijskog tržišta, obezbeđujući neophodna sredstva koja omogućavaju opstanak mnogih medijskih kuća. Ovakva uloga države nosi sa sobom i značajne rizike, posebno u pogledu nezavisnosti i objektivnosti medijskog izveštavanja, jer finansijska podrška direktno utiče na uređivačku politiku i slobodu medija.

Javne nabavke, pored konkursnog finansiranja koje BIRN sistematski prati od 2019. godine, predstavljaju osnovni mehanizam kroz koji budžetski korisnici u Srbiji treba da usmeravaju državni novac u medije.

Analizom ugovora i finansijskih tokova može se uočiti kako državna sredstva doprinose održivosti mnogih medijskih kuća, posebno onih koje su bliske vlasti. BIRN ovim, kao i svojim prethodnim istraživanjima, beleži i dokumentuje ovaj trend. Ovakav način finansiranja ima višestruki negativni efekat – dok s jedne strane obezbeđuje neophodna sredstva za rad pojedinih medija, s druge strane guši konkurenciju, uskraćuje sredstva medijima koji su nezavisni, a ujedno urušava kvalitet i objektivnost novinarskog izveštavanja.

Osim što je siromašno i prezasićeno, tržište oglašavanja je i strogo kontrolisano. Na primer, prethodnim istraživanjima pokazalo se da javna preduzeća i državne institucije naručuju čitav spektar marketinških usluga, kroz pojedinačne ugovore koji ostaju van dometa javnosti (ugovori „1 na 1“ sa državom) ili pak pokazuju da su najveće medijske kuće, i sa njima povezane marketinške agencije, vlasnički povezane sa strukturama na vlasti (istraživanje Media Ownership Monitor), koje takođe preko medija bajing agencija imaju uticaj na raspodelu oglašivačkih budžeta.

Ovaj izveštaj oslanja se na prethodno razvijenu BIRN-ovu metodologiju monitoring-a ustanovljenu za potrebe izveštaja o javnim nabavkama medijskih usluga kako bi identifikovao ključne trendove, rizike i potencijalne probleme u ovom sistemu državnog finansiranja. Cilj istraživanja je da osvetli kako se javna sredstva alociraju, koji su kriterijumi za dodelu ugovora i kakav je uticaj ovakvog finansiranja na transparentnost i pluralizam medija u Srbiji.

Izveštaj se bazira na analizi podataka prikupljenih sa Portala javnih nabavki za 2023. godinu i prvu polovinu 2024. godine. Podaci su preuzeti u otvorenom formatu iz sekcije Registar ugovora, a sadrže informacije o naručiocima usluga, nazivu nabavke, ugovornu stranu, ugovorenu vrednost, vrstu postupka, datum i broj zaključenja ugovora. U odnosu na 2023. godinu uočljive su pozitivne promene na Portalu, te su javnosti sada dostupni i podaci o javnim nabavkama koje su izuzete od pravila javnih nabavki (nabavke ispod praga od 1 milion dinara), što uveliko doprinosi transparentnosti javne potrošnje.

U daljem tekstu, analiziraćemo specifične slučajeve javnih nabavki za usluge oglašavanja i marketinga, identifikovati glavne aktere i pružiti preporuke za unapređenje postojećeg sistema kako bi se obezbedila veća transparentnost, svrsishodnost i odgovornost u korišćenju javnih sredstava u medijskom sektoru.

JAVNE NABAVKE I JAVNI KONKURSI KAO DOMINANTNI MODELI DRŽAVNOG FINANSIRANJA MEDIJA

Državno finansiranje medija u Srbiji realizuje se kroz dva dominantna modela: javne konkurse  i javne nabavke. Ovi modeli razlikuju se prema procedurama i kriterijumima, a razumevanje njihovih specifičnosti je ključno za ocenu njihove efikasnosti i uticaja.

Razlika u količini potrošenog javnog novca između ova dva modela je velika, jer se znatno veća količina novca potroši putem konkursa. Međutim, ono što je slično su krajnji ishodi – najveći dobitnici državnog novca su tabloidni i provladini mediji.

PRAVNI OKVIR

Tretman državnog oglašavanja prepoznat je i u pravnoj tekovini EU kroz najnoviji zakon o slobodi medija, European Media Freedom Act (EMFA). Ovaj dokument se u jednom svom delu referiše na državno oglašavanje, ističući potrebu za transparentnošću, javnim pristupom podacima o potrošnji, kao i potrebom za nadzorom koji je u EU povereno posebnom telu koje objedinjuje evropske nezavisne regulatore. Osim ovih, navodi se i potreba za anti-diskriminacijom, te uređenim kriterijumima za dodelu državnih ugovora.

Slični principi su navedeni i domaćoj Strategiji razvoja javnog informisanja u Republici Srbiji za period 2022-2025 koji predstavlja ključni dokument koji definiše smernice i ciljeve za unapređenje medijskog sektora. Tretman državnog oglašavanja u ovoj strategiji odražava nastojanje za uspostavljanje transparentnijeg, pravednijeg i održivijeg sistem finansiranja medija, s ciljem jačanja medijskog pluralizma i nezavisnosti.

Jedan od glavnih ciljeva strategije jeste unapređenje transparentnosti u procesu dodeljivanja sredstava za oglašavanje i finansiranje medija. Strategija predviđa uspostavljanje jasnih i merljivih kriterijuma za alokaciju sredstava, čime se teži smanjenju rizika od pristrasnosti i favorizovanja određenih medija. Ovo uključuje javne konkurse kao preferirani model dodeljivanja sredstava, gde će transparentnost biti osigurana kroz objavljivanje svih relevantnih informacija o procesu dodele, uključujući kriterijume, prijave i rezultate konkursa.

Jedan od ključnih aspekata strategije odnosi se i na uvođenje mehanizama za praćenje i evaluaciju efekata državnog oglašavanja. Ovo uključuje redovne izveštaje o trošenju sredstava, analizu uticaja na medijski pluralizam i nezavisnost, kao i ocenu kvaliteta sadržaja finansiranih medija. Na taj način, strategija teži da obezbedi odgovornost i efikasnost u korišćenju javnih sredstava, što u konačnici može da jača poverenje javnosti u medijski sektor.

U nedostatku boljeg zakonskog rešenja, Strategijom se predviđa uvođenje posebnog zakona koji bi specifično tretirao temu državnog oglašavanja. Trenutno, tretman državnog oglašavanja u Srbiji delimično je uređen kroz nekoliko ključnih zakona koji definišu pravila i procedure za alokaciju i korišćenje sredstava za medijsko oglašavanje. Ovi zakoni uključuju Zakon o javnom informisanju i medijima, Zakon o javnim nabavkama i Zakon o oglašavanju.

Zakon o javnom informisanju i medijima postavlja osnovne principe i pravila za rad medija, uključujući i pitanje finansiranja iz javnih izvora. Ovaj zakon naglašava važnost transparentnosti u dodeli sredstava i potrebu za poštovanjem profesionalnih i etičkih standarda u medijskom izveštavanju. Prema ovom zakonu, državna sredstva za medije moraju biti alocirana na način koji osigurava nezavisnost medija i sprečava politički uticaj na uređivačku politiku.

Zakon o javnim nabavkama uređuje proces javne nabavke usluga, uključujući tu i usluge oglašavanja, koje sprovode državne institucije. Ovaj zakon propisuje jedinstvene procedure za nabavku dobara i usluga, te pretpostavlja konkurenciju i jednakost u procesu dodeljivanja ugovora. Kroz kriterijume i kontrolne mehanizme, zakon teži da spreči korupciju i zloupotrebe u procesu javnih nabavki, čime bi se osiguralo da sredstva budu dodeljena najefikasnijim i najkvalitetnijim ponuđačima. Iako je ovaj zakon u velikoj meri usklađen sa tekovinama zakonodavstva EU, pokazalo se kriterijum za dobijanje medijskih ugovora ostao najniža ponuđena cena, dok se uređivačka politika, poštovanje etičkih smernica izveštavanja, doprinos javnom interesu, uopšte ne uzimaju u obzir.

Zakon o oglašavanju definiše pravila i standarde za oglašavanje u Srbiji, “preslikavajući” pravila komercijalnog oglašavanja na državno. Ovaj zakon postavlja osnovne etičke i profesionalne norme koje oglašivači moraju poštovati, kao što su tačnost, istinitost i nepristrasnost u oglašavanju. Takođe, zakon propisuje mere za zaštitu potrošača i javnog interesa, osiguravajući da oglašavanje ne bude obmanjujuće ili štetno. Tokom 2023. godine Ministarstvo unutrašnje i spoljne trgovine iniciralo je izmene Zakona o oglašavanju, a medijska zajednica je u velikoj meri bila isključena iz ovog procesa. Nacrt izmena ovog zakona, koji je u trenutku objavljivanja ovog izveštaja (novembar 2024.), prošao je java raspravu i čeka dalje usvajanje u Vladi i Skuštini Srbije. Ni ovaj nacrt ne predviđa dodatno uređenje sistema državnog oglašavanja.

Primena ovih zakona u praksi predstavlja izazov, jer zahteva koordinaciju između različitih institucija i stalni nadzor nad sprovođenjem propisa, kao i političku volju za prestankom klijentelističkih veza između vladajućih struktura i “prijateljskih” medija.

Kao odgovor na prepoznati pravni vakuum medijska udruženja i organizacije civilnog društva sačinile su svoj predlog zakona o državnom oglašavanju, naglašavajući potrebu za sinergijom u primeni gore navedenih propisa, kao i neophodnu saradnju institucija. Zvaničnog odgovora institucija na ovaj predlog još uvek nema.

ANALIZA REZULTATA: Distribucija novca u medijskom sektoru

Uzorkom koji je obrađen za potrebe ovog istraživanja obuhvaćeno je ukupno 307 zaključenih ugovora vrednosti gotovo milijardu dinara (tačnije 969.923.473 dinara) po osnovu javnih nabavki usluga oglašavanja i marketinga tokom 2023, i u prvoj polovini 2024. godine.

Najveći broj ugovora, gotovo trećina, kao i polovina potrošenog javnog novca, dolazi iz sektora „ostalih institucija“, državnih agencija, instituta i sličnih preduzeća koje imaju potrebu za oglašavanjem svojih usluga ili proizvoda (videti tabelu ispod).

Veliki deo tog novca, gotovo 200 miliona dinara (tačnije 198,5 miliona dinara) potrošila je Državna lutrija Srbije, koja je tradicionalno jedan od najvećih oglašivača. Najveći ugovor  (128,3 miliona dinara) Lutrija je dodelila Medijskoj mreži Srbije, izdavaču tabloida Srpski telegraf i nekoliko povezanih onlajn medija. Osim Medijskoj mreži, Državna lutrija je neke od najvećih ugovora (vrednih pojedinačno po 4 i više miliona dinara) dodelila kompanijama koje su izdavači listova Alo, Informer Kurir i Novosti. Svi navedeni ugovori odnose se na uslugu „oglašavanja u štampanim medijima“ kako je navedeno u javno dostupnoj dokumentaciji. Lutrija je 19 miliona dinara opredelila za oglašavanje u digitalnim medijima putem agencije MMS Communications.

Osim Lutrije, za potrebe ovog izveštaja, izdvajamo i nekoliko ilustrativnihg primera sklopljenih ugovora. Značajan novac potrošen je i kroz ugovore 3 turističke organizacije (Srbije, Beograda i Novog Sada) koje su kroz 57 ugovora potrošile nepunih 100 miliona dinara. Najveće ugovore, vrednosti od 3 do 8 miliona dinara, dobila je novosadska agencija Media Play communications. Turistička organizacija Srbije dodelila je ugovore medijskim kućama (Blic, B92, Novosti, Informer, Kurir, Alo, Srbija Danas, i sl.) u gotovo istovetnoj pojedinačnoj vrednosti od pola miliona dinara.

Apoteka Beograd je potrošila gotovo 62 miliona dinara na 6 ugovora „reklame i propagande“, organizacije događaja i „Izradu i realizaciju strategije repozicioniranja brenda Apoteka Beograd na tržištu Republike Srbije“.

Top 10 najskupljih ugovora:

Direkcije za imovinu Republike Srbije i građevinsko zemljište i izgradnju grada Beograda potrošile su kroz 6 ugovora nešto više od 16 miliona dinara za oglašavanje u novinama (ugovori su vrednosti od 2 do 4 miliona dinara). Sličnu sumu novca (16,1 milion dinara) potrošila je Agencija za bezbednost saobraćaja na dve javne kampanje „Vozi odmoran“ i za zaštitne sisteme. Jedan ugovor vrednosti od nešto više 15 miliona dinara dodelio je novosadski Institut za ratarstvo i povrtarstvo za usluge „spoljašnjeg oglašavanja“ i bilbord kampanju. Ugovor od skoro 12 miliona dinara Fonda za inovacionu delatnost dodeljen je agenciji Red Communications, za usluge „marketinga za potrebe promocije programa i projekata“.

U obrazovnom i kulturnom sektoru dodeljeno je 10,7 miliona dinara kroz 4 ugovora (2 Kulturnog centra Novog Sada, jedan Filozofskog fakulteta u Novom Sadu i jedan Ekonomskog fakulteta u Beogradu). U sektoru telekomunikacija, RATEL je potrošio gotovo 6 miliona dinara za usluge oglašavanja i marketinga.

Kliničko bolnički centar „Bežanijska kosa“ dodelila je sve ugovore (njih 15 u vrednosti od 1,6 miliona dinara) izdavaču lista Politika, i to uglavnom za objavljivanje čitulja.

Državna administracija (ministarstva, pokrajinski sekretarijati i jedinice lokalne samouprave) potrošila je nešto više od 247 miliona dinara na usluge oglašavanja. Od 99 analiziranih ugovora, više od polovine (57) sklopljeno je sa štampanim medijima ukupne vrednosti 66 miliona dinara, a ostatak je dodeljen oglašivačkim agencijama i nešto manje elektronskim medijima.

Javna preduzeća učestvuju sa oko 15% ukupnog broja ugovora i istim udelom u potrošenom novcu. Specifičnost ovih ugovora je da polovina (22 od 44) pripada JP Pošta Srbije, kao jedna trećina potrošenog novca (46 miliona od 122 miliona potrošenih od strane javnih preduzeća). Osim toga, JP Pogrebne usluge potrošile je 19 miliona isključivo za zakup prostora u Politici. Novosadsko preduzeće Informatika je potrošilo 12 miliona dinara, tako što je 3,6 miliona plasirano kroz preduzeće Medijska mreža, a ostatak kroz agenciju Uni Group-Institut za investicije u građevinarstvu doo Novi Sad. Srbijašume i Srbija vode potrošile su zajedno nešto više od 7 miliona dinara za oglašavanje i marketing.

RTS kao javni servis, i specifična ustanova u pravnom sistemu Srbije, potrošila je preko 133,5 miliona dinara za usluge „Reklamiranje programa RTS u štampanim i online medijima“, zakupe bilborda i oglašavanje na otvorenim prostorima.

Podaci istraživanja pokazuju da su marketinške (PR, oglašivačke i sl.) agencije po pravilu uspešnije u dobijanju ugovora javnih nabavki (videti tabelu ispod) i da je novac koji su one naplatile gotovo 100 miliona dinara veći od novca koji su zaradili direktno mediji. Po pravilu, ove agencije su uspešnije u realizaciji nacionalnih kampanja jer mogu da ponude saradnju sa većim brojem medija i time širu ciljnu publiku od pojedinačnih medija. Osim toga, pretpostavka je da se ovim putem naručuje i najveći deo nacionalnih onlajn kampanja, imajući u vidu malo učešće onlajn medija u analiziranom uzorku.

Osim pitanja konkurencije za državni novac, ovaj nalaz otvara i pitanje transparentnosti: naime, agencije jedan deo novca zadrže za svoje usluge, ali ostatak potroše u medijima za zakup dela njihovog programa. Iako se radi o javnom novcu, njemu se gubi trag kada je distribuiran od strane agencija i njegova potrošnja ne podleže zakonu o pristupu informacijama od javnog značaja.

BIRN-ovim istraživanjem obuhvaćeno je gotovo 100 dobitnika ugovora (tačnije 94) , u raspodeli ugovora po korisnicima uočava se da  manji broj pojedinačnih dobitnika ima deset i više ugovora, dok ostali imaju jedan do 4 ugovora. Najuspešniji su Politika (30 ugovora), Novosti (20), Alo (19), Insajder tim izdavač Informera (16), Medijska mreža izdavač Srpskog telegrafa (12), agencija Popularno (10), Ringier, izdavač Blica (7) i sl.

Po količini zarađenog novca prednjače Medijska mreža sa 146 miliona dinara i Alma Quattro, agencija za iznajmljivanje bilborda, sa 126 miliona. Sledi ih Politika sa gotovo tri puta manje para od navedenih, 55 miliona, i agencija Media Play Communications iz Novog Sada sa 50 miliona. Novosti su peti po redu dobitnik po količini zarađenog novca sa 43 miliona. Top deset dobitnika zaradilo je 553,6 miliona dinara po osnovu javnih nabavki (polovina ukupne sume), a 70 dobitnika je zaradilo 10 miliona dinara i manje.

Top 10 preduzeća koja su dobila 10 miliona dinara i više:

Nacionalni mediji su mnogo uspešniji u dobijanju ugovora i njihove usluge su gotovo duplo skuplje od usluga lokalnih medija (videti tabelu). Prosečna vrednost ugovora medija sa nacionalnom pokrivenošću je 2,75 miliona dinara, dok je prosečna vrednost ugovora medija koji se obraćaju lokalnim publikama 1,25 miliona dinara. Poređenja radi, ugovori marketinških agencija vrede znatno više, oko 4,4 miliona dinara. I ovako skromni iznosi koji dobiju mediji, veći su od prosečnog ugovora koji se može dobiti putem javnog konkursa, gde prosečan ugovor vredi oko 800 hiljada dinara, kako pokazuje istraživanje BIRN-a iz 2023.

Što se tiče distribucije novca prema tipu medija, elektronski i onlajn mediji su mnogo manje prepoznati kao kanal za državno oglašavanje. Ova dva tipa medija zajedno „povuku“ oko 62 miliona dinara, što je pet puta manje od štampanih. Ovaj nalaz zapravo je suprotan nalazima javnog mnjenja, gde su ova dva tipa medija zapravo najpopularniji kanal informisanja građana, za razliku od štampe koja već godinama gubi čitalačku publiku.

Postoji nekoliko mogućih objašnjenja za ovu situaciju: javna preduzeća i državne institucije mogu imati dugogodišnje odnose sa određenim štampanim medijima, kao i ustaljene ugovore; iako onlajn i elektronski mediji imaju veću publiku, štampani mediji i dalje mogu biti percipirani kao pouzdaniji i ozbiljniji izvor informacija; nedovoljna digitalna pismenost kod samih donosilaca odluka; štampani mediji često pružaju lakši način da se zadovolje formalni uslovi (primera radi, fizički primerci sa oglasom), što može biti važno u birokratskim procesima i pravdanju troškova, kao i činjenica da se veliki broj ugovora sa elektronskim i onlajn medijima sklapa preko agencija i sl.

Jedan od najproblematičnijih nalaza ovo istraživanja je finansiranje medija tabloidne uređivačke orjentacije, koji su ubedljivo najveći dobitnici javnih nabavki. Istraživanje pokazuje da je bar 268 miliona, ili četvrtina ukupne sume novca u ovom uzorku, potrošena na ovaj tip medija, dok je ukupna suma kojim se finansiraju ovi mediji je i veća ako se uzme u obzir i deo novca koji se distribuira preko marketinških agencija.

Savet za štampu, Koalicija za slobodu medija, kao i BIRN-ova prethodna istraživanja, upozoravala su na ovu štetnu praksu potrošnje javnog novca u medijima koji učestalo krše norme profesije, etička pravila i kulturu i odgovornost javne reči. Upravo su izdavači medija, za koje istraživanja Saveta za štampu beleže više hiljada prekršaja etičkih standarda, najpoželjniji partneri državnih institucija i preduzeća. Time se ne samo ugrožava finansijski opstanak medija koji imaju nezavisnu uređivačku politiku, uskraćivanjem pristupa novcu, već i jačaju resursi medija koji ne rade u javnom interesu.

Tabloidni mediji su isključivi partner javnom medijskom servisu RTS, što je u jednom delu javnosti protumačeno kao „finansiranje medija koji su u sprezi sa vlašću“, ali i preduzećima Pošte Srbije, Državne lutrije i turističkih organizacija, upravo onih koji raspolažu najvećim budžetima za oglašavanje.

Ovakva raspodela novca otvara pitanja sukoba interesa i korupcije, fer i transparentne raspodele novca i jednakog tretmana medija na tržištu oglašavanja. Zakonodavni okvir oglašavanja ne nudi odgovore na ovaj problem, ali potencijalno rešenje treba tražiti u odredbama koje se od početka ove godine (2024.) primenjuju u sistemu javnih konkursa, prema kojima mediji koji imaju zabeležene prekršaje kod regulatornih (Regulatorna agencija za elektronske medija – REM) ili samoregulatornog tela (Savet za štampu) ne mogu dobiti državni novac.

Marketinške agencije

Ubedljivo najuspešnija agencija u dobijanju javnih ugovora je Alma Quattro, koja je  vodeća kompanija u oblasti spoljnog oglašavanja na tržištu Srbije. Po količini novca sledi nekoliko kompanija koje takođe nude spoljašnje oglašavanje kao jednu od svojih glavnih usluga, to su novosadske kompanije Mediaplay communications i Maxim & Co, kao i beogradska agencija Message.

MMS Communications okuplja tri agencije, ogranka multinacionalnih kompanija koje posluju u Srbiji – Leo Burnett, Saatchi & Saatchi, Publicis. Ova agencija je dobila ugovore vrednosti oko 20 miliona dinara.

U vrhu liste po zarađenom novcu nalaze se i agencije Red communications i Nova Communications, koje javnost dovodi u vezi sa Nebojšom Krstićem, marketing stručnjakom koji je u javnosti poznat kao zagovornik politike vladajuće stranke. Sličnu povezanost sa vladajućom strankom, prema pisanju medija, ima i agencija Invictus.

Agencija MAJO je u vlasništvu Manje Grčić i Jovane Joksimović, koji su su vlasnički povezane sa televizijom K1 i agencijom Tačno koja je kupila Tanjug. Oba medija imaju provladinu uređivačku politiku.

Manjisnki suvlasnik agencije Homind Advertising je i vlasnik Salona 1905, o čijim poslovima i imovini u Savamali je BIRN već pisao. Ova agencija je u periodu od 2022-2023. dobila ugovor od 15 miliona od JP Pošte Srbije za strategiju i implementaciju oglašavanja u digitalnim medijima.

ANALIZA REZULTATA: Procedure javnih nabavki

Transparentnost podataka o javnim nabavkama ključna je za osiguranje odgovornosti državnih institucija i javnih preduzeća u trošenju javnih sredstava. Kada su podaci o nabavkama lako dostupni i pregledni, zainteresovani građani i organizacije civilnog društva mogu pratiti kako se javni novac troši, što doprinosi borbi protiv korupcije i smanjuje mogućnost zloupotreba. Osim toga, transparentnost bi trebalo da podstiče veću konkurenciju među ponuđačima, jer svi potencijalni učesnici imaju jednak pristup informacijama, što dugoročno vodi efikasnijem i pravednijem trošenju budžeta.

Kao pozitivan pomak, treba istaći da su od početka 2024. godine i javne nabavke ispod praga od milion dinara dostupne na Portalu javnih nabavki, čime se omogućava uvid u veći broj ugovora koji su ranije bili van domašaja javnosti, a često su mogli predstavljati prostor za negativne prakse. U uzorku ovog istraživanja, više je od trećine takvih ugovora.

Portal javnih nabavki omogućava detaljan uvid u sve faze postupka nabavki, uključujući ugovore, iznose i detalje o dobavljačima, što ga čini jednim od ključnih alata za praćenje trošenja javnog novca. S druge strane, Registar medija Agencije za privredne registre (APR) pruža podatke o vlasništvu, strukturi i poslovanju medijskih kuća, ali ne obuhvata detaljne informacije o njihovim prihodima iz javnih izvora, kao što su ugovori o oglašavanju ili marketinškim uslugama. Iako APR omogućava važan uvid u vlasničke strukture medija, kombinovanje podataka sa Portala javnih nabavki pruža širu sliku o tome kako se javni novac preliva u medijski sektor, omogućavajući detaljniju analizu tokova novca i potencijalnih sukoba interesa u medijskoj industriji.

Transparentnosti podataka doprinosi i činjenica da je jedan broj usluga javnog obaveštavanja zakonska obaveza javnih entiteta. Javna preduzeća i institucije dužne su prema zakonu da oglašavaju pozive za učešće u postupcima javnih nabavki i tenderima, konkurse za zapošljavanje, javne konkurse za dodelu sredstava, određene pravne aktivnosti, kao što su objave promena u statusu preduzeća, planovi reorganizacije, izveštaji o radu i budžetima i sl., uvođenje novih usluga, cene ili pravila korišćenja, posebno u sektorima kao što su energetika, saobraćaj, komunalne usluge i telekomunikacije.

Osim njih, kako i ovo istraživanje pokazuje, postoji čitav spektar usluga koje su u domenu komercijalnog oglašavanja kako bi se podstakla prodaja robe i usluga. Uzorkom obuhvaćeni ugovori obuhvataju čitav spektar upravo ovakvih ugovora: „zakup prostora u štampanim novinama“, „izrada TV spota“, „edukativno promotivna kampanja za decu…“, „Kupovina vremena za medijsku kampanju aktivnosti Saveta za bezbednost saobraćaja Grada Kruševca na led ekranima“, „organizacija događaja sa ciljem unapređenja plasmana galenskih proizvoda…“, „plasiranje i distribucija informacija za javnost/ PR strategija“, „usluga brendiranja, promocije i vidljivosti projekta Media 2040“, „usluge marketinga i oglašavanje preko televizije, radija i interneta na nacionalnom jeziku i na jeziku nacionalne manjine“, „razvoj rešenja za unapređenje korisničkog iskustva i optimizacija komunikacije sa potrošačima – chat bot“ i sl.

Upravo u ovom segmentu je prostor za diskreciono odlučivanje, pa je samim tim i rizik od nastanka korupcije ili kupovine uticaja u medijima daleko veći, jer organ javne vlasti sam donosi odluku o tome da li će se uopšte oglašavati, kada će to činiti, u kojem obimu, u kojoj vrsti medija i tome slično.

Svrsishodnost ovakvih nabavki se zato dovodi u pitanje. Istraživanje pokazuje da ovako sprovedene javne nabavke često imaju ograničenu funkcionalnost zbog usmerenosti prema određenim medijima, naročito onima sa tabloidnom uređivačkom politikom, koji ne obezbeđuju nužno najširu ili najrelevantniju publiku. U tom kontekstu, odabir medija za oglašavanje ne prati uvek stvarne informacione potrebe građana niti reflektuje promene u navikama informisanja, kao što su porast popularnosti elektronskih i onlajn medija. Najočitiji primer je oglašavanje RTS-a, mahom u tabloidnim medijima koji imaju višestruko manju publiku i uticaj nego programi ove TV kuće ili pak, milionska potrošnja za usluge oglašavanje Apoteka Beograd, preduzeća koje je i dalje u riziku od mogućeg stečaja zbog dugova.

Nedostatak transparentnosti u raspodeli sredstava, posebno kada se radi o posredovanju marketinških agencija, dodatno dovodi u pitanje svrsishodnost ovih nabavki, čineći teško praćenje kako su javna sredstva zapravo potrošena i da li je postignut njihov maksimalni efekat.

Za razliku od prethodnog BIRN-ovog izveštaja koji se bavio istom temom,  u kom je veliki deo analiziranih ugovora imao za predmet prenose sednica skupština lokalnih samouprava,  u ovom uzorku toga nema. Moguća objašnjenja za ovu promenu prakse, koja je tada izazivala dosta kritike u medijskim krugovima, je da su ili ovakve prakse prestale, ili pak, da se finansiraju na način koji je daleko od očiju javnosti.

U proceduralnom smislu, ovim izveštajem su mapirana tri tipa postupka: otvoreni, izuzeti od primene zakona o javnim nabavkama i pregovarački postupak bez objavljivanja javnog poziva. Glavna razlika između ovih postupaka leži u nivou transparentnosti i otvorenosti. Otvoreni poziv obezbeđuje najviši nivo konkurencije i transparentnosti, i njih je najveći broj u ovom istraživanju, dok se postupci izuzeti od pravila javnih nabavki i pregovarački postupci bez javnog poziva obično koriste zbog specifičnih ili jedinstvenih okolnosti.

Nabavke izuzete od primene zakona su u ovom istraživanju po pravilu one koje su ispod praga od milion dinara, i shodno tome, na Portalu je dostupna mnogo skromnija dokumentacija o ovim uslugama.

Svega tri institucije u uzorku primenjuju pregovarački postupak bez objavljivanja javnog poziva – RTS, JP Pošta Srbije i Turistička organizacija Beograda. To znači, da naručilac može direktno pregovarati sa jednim ili više ponuđača bez prethodnog objavljivanja javnog poziva.

Ovaj postupak se koristi u specifičnim okolnostima, kao što su hitne situacije ili kada se iz objektivnih razloga usluga može nabaviti samo od jednog ponuđača (npr. vlasnik jedinstvene tehnologije ili prava) ili kada prethodni postupci nisu rezultirali validnim ponudama. Imajući u vidu da su dobitnici ovih ugovora u velikoj meri tabloidni ili mediji izrazito provladine uređivačke politike, na ovaj način se pojačava kritika javnosti o diskrecionom finansiranju „podobnih“ medija.

PREPORUKE

Na osnovu sprovedenog istraživanja i dobijenih rezultata, upućujemo sledeće preporuke donosiocima odluka u nadležnim ministarstvima, kao i javnim preduzećima i državnim ustanovama:

• Sledeći praksu i preporuke EU, ali i u cilju ispunjavanja ciljeva nacionalne Medijske strategije, potrebno je doneti poseban zakon koji bi specifično regulisao javne nabavke u oblasti javnog oglašavanja i obaveštavanja, uzimajući u obzir specifičnosti medijskog tržišta i potrebu za transparentnijim i pravičnijim trošenjem javnih sredstava. Ovaj zakon bi trebao jasno definisati tipove oglasnih poruka, procedure, kriterijume, i ograničenja u vezi sa oglašavanjem u medijima, kako bi se izbegli netransparentni procesi i favorizovanje određenih medija.
• Posebnim pravilima urediti kriterijume za dodelu sredstava kroz javne nabavke za medijsko oglašavanje, koji osim najniže cene moraju obuhvatiti i poštovanje profesionalnih novinarskih standarda. Tabloidni mediji koji objavljuju senzacionalističke, neproverene ili etički upitne sadržaje ne bi trebali biti kvalifikovani za dobijanje sredstava iz javnih fondova. Dobar model pruža aktuelni Zakon o javnom informisanju u definisanju kriterijuma za javne konkurse.
• Javna preduzeća i institucije bi trebalo da budu obavezane da redovno objavljuju izveštaje o rezultatima oglašivačkih kampanja, uključujući analizu efekata na javnost, postizanje ciljeva oglašavanja i opravdanost utrošenih sredstava. Ovi izveštaji bi trebalo da budu javno dostupni kako bi se omogućila nezavisna evaluacija i ocena uspešnosti trošenja javnih sredstava.
• Potrebno je razviti mehanizme koji će osigurati ravnomerniju raspodelu sredstava između nacionalnih i lokalnih medija, uzimajući u obzir njihove stvarne doprinose informisanju lokalnih zajednica i specifične potrebe određenih ciljnih grupa. Na ovaj način bi se sprečilo koncentrisanje javnih sredstava samo u velikim medijskim kućama, a omogućila bi se bolja medijska pluralnost i podrška lokalnim medijima.
• Ukoliko već ne poseduju interni dokument, predlažemo javnim preduzećima i državnim ustanovama da usvoje interni pravilnik koji bu se definisali elementi poput obaveze objavljivanja plana nabavki za datu kalendarsku godinu, podatak o potrebama naručilaca posebno u vezi sa medijskim uslugama, način praćenja realizacije javne nabavke i obaveza objavljivanja izveštaja o realizaciji ugovora o javnoj nabavci.
• Kancelarija za javne nabavke, nadležne budžetske inspekcije, Državna revizorska institucija i Ministarstvo finansija treba da češće proveravaju postupke javnih nabavki medijskih usluga i kao i njihovu svrsishodnost.

 

Tekst je prenet sa portala Birnsrbija.