Sankcije glavno oruđe spoljne politike EU

Pripremio: Marko Savković*

Kako se bezbednosna situacija u Evropi počela usložnjavati, a naročito nakon izbijanja rata u Ukrajini, Evropska unija (EU) sve više počinje pribegavati sankcijama kao sredstvu spoljne politike. One postaju njen najvidljiviji alat; kako se u studiji instituta Robert Šuman ističe, “na pola puta između neaktivnosti i preterane reakcije”, sankcije su način da se pošalje jasna poruka da se s nečim ne slažete; “više od embarga, a manje od vojne odmazde”.

Pritom, nije samo EU ta koja im sve više pribegava već i predsedničke administracije Baraka Obame, odnosno Donalda Trampa u SAD, a sva je prilika da će i Džozef Bajden nastaviti ovaj trend.

Tako dolazimo i do Zapadnog Balkana: otvoreno je pitanje hoće li EU slediti primer američkog predsednika, koji je opseg izvršnog naređenja (eng. executive order) prvi put usvojenog 2001. proširio i na naš region i povezao s podrivanjem regionalne stabilnosti, kršenjem vladavine prava i koruptivnim radnjama koje za cilj imaju lično bogaćenje.

OD MASTRIHTA: Zato što je velika i zato što trguje sa celim svetom, EU ima nekoliko “prekidača” na raspolaganju koji mogu naškoditi drugoj strani. Tako je Evropski savet krajem maja izrekao sankcije pojedincima u vrhu beloruskog režima – nakon slučaja bez presedana, kada je putnički avion namerno skrenut s puta ne bi li sleteo u Minsk, a novinar kritičan prema režimu beloruskog predsednika bio skinut s leta i uhapšen zajedno s partnerkom.

Njih 88 više ne može putovati u zemlje EU, trgovati s njima ili koristiti sredstva koja imaju u bankama na teritoriji Unije.

Sposobnost da izriče sankcije EU je stekla sa Ugovorom iz Mastrihta (1992), mada je i ranije, tokom 80-ih, pod “evropskom političkom saradnjom” zauzimala spoljnopolitičke pozicije i uvodila embargo na izvoz naoružanja Kini nakon gušenja demonstracija na trgu Tjenanmen. Zatim je tokom 90-ih proglašavala restriktivne mere protiv političara-lidera za koje je ocenjeno da narušavaju principe vladavine prava i zaštite ljudskih prava – u Zairu, na Haitiju, bivšoj Jugoslaviji, Avganistanu.

Smernice u kojim situacijama će se sankcije uvoditi EU je revidirala u dva navrata – 2003. i 2018. – da bi prošle godine, po uzoru na SAD, proglasila svoju verziju “zakona Magnicki” (eng. Magnitsky Act) na osnovu kojeg može sankcionisati fizička i pravna lica, odnosno državne institucije i kompanije (ili privatne kompanije povezane s vladajućim režimom). Tako već tri decenije za EU sankcije predstavljaju “efektivan način da se ponovo uspostavi (međunarodni) mir i bezbednost”.

PROCEDURA I VRSTE SANKCIJA: Kako EU usvaja restriktivne mere? To usvaja Savet EU, jednoglasno, sledeći predlog Visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku. Diplomatske sankcije (koje se izriču diplomatskom osoblju) sprovode države članice; ako su pak i ekonomske, odnosno finansijske, dakle u nadležnosti EU, onda je neophodno da Savet usvoji posebnu uredbu. Ovde do izražaja dolazi pomalo zaboravljena politika uslovljavanja EU: jedan, prilično efektivan, način da se država privoli na drugačije ponašanje jeste suspenzija razvojne pomoći ili pak ukidanje generalnog sistema preferencija kao oblika povlašćenog statusa u međunarodnoj trgovini.

Prema čl. 215 Ugovora iz Lisabona, sankcije se mogu usvojiti i kvalifikovanom većinom u Savetu, a na zajednički predlog Visokog predstavnika, koji je ujedno potpredsednik Evropske komisije i same Komisije. U pripremi odluka koje slede učestvuje i generalni direktorat Komisije zadužen za finansijsku stabilnost, usluge i tržište kapitala (DG FISMA). Na njemu je da, na primer, osmisli kako preneti sankcije koje su već izrekle UN u sistem EU. O zakonitosti sankcija odlučuje Evropski sud pravde.

Postoji nekoliko vrsta sankcija kojima EU pribegava. Na prvom mestu su diplomatske, čiji se opseg kreće od prekida ili, da budemo precizniji, privremenog obustavljanja diplomatskih odnosa do zabrane ulaska određenim licima.

Zatim su tu ekonomske i finansijske: zamrzavanje sredstava, zabrana finansijskih transakcija određenim grupama ili organizacijama, vladama, kompanijama i pojedincima. U pogledu toga “čije” su, sankcije EU su ili sankcije UN (koje je prethodno usvojio Savet bezbednosti), mešovite (primenjuju ih kako UN tako i EU) ili isključivo sankcije koje je Unija sama izrekla.

Njihov cilj je uvek da “omoguće promenu u politici ili aktivnosti”, a razlozi zbog kojih se izriču, “promocija demokratije i ljudskih prava” (Kina, Burundi, Libija, Iran, Severna Koreja, Belorusija); “upravljanje konfliktom” (Libija, Sirija, Gvineja); “sprečavanje širenja oružja (za masovno uništenje)” (Iran i Severna Koreja); “odvraćanje” (Rusija) i, najzad, “borba protiv terorizma” (ISIS i Al Kaida).

Ključno pitanje koje interesuje istraživače jeste koliko su sankcije koje Unija izriče efektivne, odnosno učinkovite. Tu istraživači instituta Robert Šuman uzimaju dve studije slučaja, jednu koja se tiče Rusije, i drugu koja se odnosi na Iran. Kada je reč o Rusiji, nakon aneksije Krima EU je progresivno sankcionisala 177 pojedinaca i 48 ruskih entiteta (kompanija). Počevši od jula 2014. sankcije su proširene, te su obuhvatile i trgovinu vojnom tehnologijom, opremu za naftnu i gasnu industriju, ali i sam pristup tržištima kapitala u EU.

Nesporno je da su restriktivne mere teško pogodile rusku ekonomiju koja je samo u prve dve godine njihovog važenja izgubila više od pola biliona (!) dolara. Ipak, sedam godina nakon što su stupile na snagu primirje dogovoreno u Minsku još se ne poštuje, a Rusija je u međuvremenu “projektovala” svoju moć i na Bliski Istok (Sirija).

Iz primera koje smo naveli vidimo u čemu je najveći značaj sankcija kao alata spoljne politike EU. One, zapravo, imaju “povratno dejstvo”: predstavljaju test i potvrdu jedinstva nastupa zemalja članica u spoljnoj politici, dokaz da se one mogu izdići iznad partikularnih interesa i činiti EU stvarnim akterom međunarodnih odnosa. Samim tim razvija se poseban strateški identitet i kultura – nešto što je pretpostavka autonomnog odlučivanja i delovanja nezavisnog od drugih velikih sila. Sa druge strane, na posebnom ispitu Unija se nalazi na Zapadnom Balkanu; ako ovde i ne postoje razlozi da se nekom izreknu sankcije, suspenzija (pretpristupne) pomoći imala bi sličan efekat.

*Autor je izvršni direktor BFPE

Slučaj Iran

Znatno drugačija situacija je sa Iranom – tamo su se sankcije pokazale i te kako efektivnim. Razlog ne treba tražiti samo u tome da je Iran, objektivno, manja sila u međunarodnim odnosima od Rusije već i činjenici da je ova zemlja godinama izložena znatno strožem režimu sankcija koje izriču tri različita aktera – UN od 2006, zahtevajući da se obustavi obogaćivanje uranijuma; EU od 2012, nezavisno od drugih, sankcije koje se odnose na uvoz nafte i petrohemijskih proizvoda, zamrzavanje sredstava Centralne banke Irana i najznačajnijih komercijalnih banaka; prenos sredstava iznad određene sume, a za račun entiteta u Iranu; pristup kargo aviona aerodromima u državama članicama. Sve do zamrzavanja sredstava licima sa liste koju usvaja Savet EU i, najzad, SAD još od 1979, najrazličitije, kako zbog nuklearnog programa tako i podrške organizacijama koje Vašington smatra terorističkim.

Sankcije su predstavljale glavno sredstvo pritiska koji je i doveo Iran za pregovarački sto 2015, kada je dogovoren “zajednički sveobuhvatan plan akcije” (JPAC) kojim je Iran, uz nadzor Međunarodne agencije za atomsku energiju, trebalo da se odrekne obogaćivanja uranijuma zarad “povratka” u okrilje međunarodne zajednice. Ovaj sporazum verovatno predstavlja najveći uspeh spoljne politike EU od njenog začetka. Nažalost, nakon što su se 2017. SAD pod Trampom povukle iz sporazuma, Iran je u maju 2019. obavestio Visoku predstavnicu Mogerini da će suspendovati primenu njegovih pojedinih delova, a zatim je u julu 2019. nastavio sa obogaćivanjem.

Srbija se pridružila sankcijama EU prema Belorusiji

Evropska unija pozdravila je u ponedeljak podršku Srbije i drugih kandidata za članstvo Odluci o pooštravanju kaznenih mera protiv Belorusije. “Zemlje kandidati za članstvo u EU Severna Makedonija, Crna Gora, Srbija i Albanija i zemlje članice Evropskog udruženja za slobodnu trgovinu (EFTA) pridružuju se ovoj Odluci Saveta. Oni će obezbediti da njihove nacionalne politike budu u skladu sa ovom Odlukom Saveta”, naveo je šef evropske diplomatije Žozep Borelj.

Tekst je prenet sa portala Novi magazin.