Kako bi tačno izgledalo fazno pristupanje EU?

Piše: Sava Mitrović, Mlađi istraživač u Centru za evropske politike

Model za fazno pristupanje Evropskoj uniji predstavlja predlog koji su njegovi idejni tvorci, Centar za evropske politike (CEP) iz Beograda i Centar za studije evropske politike (CEPS) iz Brisela, izradili u oktobru 2021. godine. Od tada, ovaj model je privukao pažnju stručne javnosti širom starog kontinenta, u toj meri da su njegovi ključni delovi našli svoje mesto i u austrijskom non-pejperu, te da je sam predsednik Evropskog saveta, Šarl Mišel, nagovestio da je fazno pristupanje poželjan metod integracije Zapadnog Balkana. 

Iako se naslanja na revidiranu metodologiju vođenja pristupnih pregovora, te je dublje razrađuje i operacionalizuje, predloženi model ne treba posmatrati kao novu “novu metodologiju“, već kao predlog suštinske reforme politike proširenja EU na Zapadni Balkan. Ovaj tekst nastoji da ponudi jezgrovit pregled onoga što model za fazno pristupanje EU predviđa, prikaže koje su prednosti njegovog usvajanja, ali i odgovori na anticipirane kritike i zabrinutosti usled primene ovakvog modela. 

Šta podrazumevaju faze u procesu pristupanja?

Iako bi neko (sa pravom) mogao da kaže da put zemalja Zapadnog Balkana ka članstvu u Evropskoj uniji već sada vodi preko različitih faza – od potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, preko sticanja statusa kandidata, otvaranja pristupnih pregovora, sve do konačnog pristupanja EU – problem nastaje baš u onom delu kada su pristupni pregovori u toku, s vremena na vreme pregovaračka poglavlja (odnosno odnedavno klasteri) se otvaraju, mada retko zatvaraju, a države kandidati i njihovi građani ne osećaju nikakve opipljive koristi od ovakvog procesa.

Sa tim u vezi, model faznog pristupanja predviđa da se put od otvaranja pregovora do sticanja statusa konvencionalne države članice podeli u četiri faze, od kojih su prve dve u toku pregovora, dok druge dve nastupaju nakon potpisivanja Ugovora o pristupanju EU. 

Prva, odnosno inicijalna faza pristupanja, podrazumeva da država kandidat, osim što je otvorila pristupne pregovore sa EU, u proseku pokazuje umeren nivo pripremljenosti za članstvo (ocena tri na skali od jedan do pet) u svakom od šest klastera. Što se tiče prvog klastera – Osnove, sva poglavlja koja se u njemu nalaze morala bi ponaosob da budu na umerenom nivou usklađenosti sa evropskim propisima i standardima. 

Ovakvim zahtevom, bila bi predupređena situacija u kojoj se država kandidat nagrađuje za napredak u poglavljima tehničkog karaktera, a da pritom suštinske reforme koje se odnose na stanje demokratije i vladavine prava izostaju. Nagrada za pokazani napredak stigla bi u vidu otvaranja fondova EU u nivou ekvivalentnom 50% onoga što bi država dobijala u slučaju da je punopravna članica. Takođe, države kandidati koje bi ušle u inicijalnu fazu pristupanja, dobile bi mogućnost da prisustvuju (određenim) sastancima u institucijama EU, u statusu posmatrača. 

Sa daljim napretkom u reformama, usledio bi prelazak u drugu, odnosno srednju fazu pristupanja, za koju se zahteva da država kandidat u proseku pokaže dobar nivo pripremljenosti (ocena četiri) u svakom od klastera. Prosečna ocena četiri morala bi da bude ostvarena na način da nijedno pregovaračko poglavlje koje čini klaster ne sme pasti ispod ocene tri, dok bi u osnovnom klasteru bilo neophodno da sva poglavlja imaju minimum ocenu četiri. 

Primera radi, država bi u četvrtom klasteru (Zelena agenda i održiva povezanost) mogla da se kvalifikuje za drugu fazu, čak i ako je najzahtevnije poglavlje u njemu (27 – Životna sredina) dostiglo tek umeren nivo pripremljenosti (ocena tri), ukoliko jedno od preostala tri poglavlja pokazuje napredan nivo pripremljenosti (ocena pet). U ovoj fazi, nivo finansiranja porastao bi sa 50% na 75% od konvencionalnog članstva, a predstavnici država kandidata dobili bi i pravo da učestvuju u debati na sastancima Saveta EU i Evropskog parlamenta, ali još uvek bez prava glasa. 

Ključna promena dešava se prelaskom iz druge u treću fazu, u kojoj država kandidat postaje nova država članica. Sticanje statusa nove države članice podrazumevalo bi prethodno potpisivanje i ratifikaciju Ugovora o pristupanju, akta jednake pravne snage kao i osnivačkih ugovora EU, kojim bi bila regulisana specifična pozicija ovih država. 

U većini aspekata, nove države članice bile bi izjednačene sa konvencionalnim članicama – imale bi neposredno izabrane poslanike u Evropskom parlamentu, njihovi ministri bi sedeli u Savetu EU sa pravom glasa kad god bi se odlučivalo kvalifikovanom većinom, a šefovi država i vlada novih država članica dobili bi svoje mesto u Evropskom savetu. 

Jedina ograničenja, odnosila bi se na nemogućnost vetiranja odluka u Savetu, u onim retkim slučajevima kada se one donose jednoglasno, kao i odricanje od komesara u Evropskoj komisiji i sudije u Sudu pravde EU. Takođe, nove države članice bile bi podvrgnute postpristupnom monitoringu u oblastima demokratije, vladavine prava i osnovnih prava, kako bi se sprečilo nazadovanje u tim fundamentalnim oblastima. Ta ograničenja bila bi definisana u Ugovoru o pristupanju i predstavljala bi deo prelaznih mehanizama po prijemu države u članstvo.

U svim ostalim aspektima, nova država članica bila bi jednaka ostalima: pristup strukturnim fondovima EU porastao bi do nivoa koji odgovara konvencionalnom članstvu, a građani ovih država postali bi građani Evropske unije sa svim pravima koje ovakav status podrazumeva – sloboda kretanja, života i rada na čitavoj teritoriji EU, pravo glasa na izborima za Evropski parlament i lokalnim izborima u mestu prebivališta, zaštita prava pred Sudom pravde EU itd. 

Drugim rečima, iako bi nove države članice pristale na određene institucionalne ustupke u prelaznom periodu, građani bi već u trećoj fazi postali potpuno ravnopravni sa građanima konvencionalnih država članica. Takođe, od treće faze, nove države članice mogle bi i da pristupe evrozoni i Šengenskom prostoru po standardnim uslovima predviđenim za to.

Nakon isteka prelaznog perioda predviđenog Ugovorom o pristupanju, u kojem je nova država članica uskraćena tzv. prava veta u Savetu EU i nema pravo da predlaže komesara u Evropskoj komisiji, nastupila bi četvrta faza, tj. konvencionalno članstvo. Suštinski, prelazni period sa ograničenim pravom glasa novih članica, zamišljen je kako bi Evropskoj uniji bilo omogućeno da sprovede interne reforme paralelno sa prijemom novih članica – kako reformu sistema odlučivanja smanjenjem broja oblasti u kojima se odlučuje jednoglasno, tako i olakšavanje procedura za sankcionisanje članica koje grubo krše osnovne vrednosti EU. 

Ukoliko bi Unija uspela da sprovede neophodne institucionalne reforme ranije – preostale oblasti u kojima se i dalje odlučuje jednoglasno prebaci u režim većinskog odlučivanja, smanji broj članova Evropske komisije na način predviđen Lisabonskim ugovor i dr. – četvrta faza bi automatski konvergirala u fazu tri, a nove države članice bi od tog momenta bile u potpunosti izjednačene sa “starim“ članicama, i pre isteka prelaznog perioda. Ukoliko pak EU ne bi uspela da iskoristi ovaj period za sopstvenu reformu, države Zapadnog Balkana ne bi trpele zbog toga i po isteku prelaznog perioda stekle bi sva preostala prava kojih su se privremeno odrekle zarad opšteg dobra EU.

Šta se dobija, a šta gubi faznim pristupanjem?

U postojećim okolnostima u kojima postoji evidentan, kako zamor od proširenja na strani EU, tako i zamor od pristupanja iz ugla država Zapadnog Balkana, jedan ovakav inovativan predlog, iako ne može garantovati uspeh, svakako predstavlja priliku da se višegodišnji proces evropskih integracija regiona konačno okonča članstvom ovih država u EU. 

Uvođenjem faza u proces pristupanja Evropskoj uniji, predloženim modelom napušta se postojeće stanje u kojem jedna država prosto jeste ili nije članica, a državama kandidatima garantuju se konkretni benefiti tokom samog procesa i stvaraju podsticaji za nastavak reformi. Ukoliko bi, na primer, neka od država regiona ušla u inicijalnu fazu, te time stekla status posmatrača u institucijama EU i značajno veću finansijsku korist, ovo bi moglo da motiviše i ostale kandidate da ulože više energije u sopstvene reforme, stvarajući time atmosferu pozitivne konkurencije u regionu. 

Sa druge strane, ustupak koji bi države Zapadnog Balkana bile spremne da ponude Evropskoj uniji, time što bi se u početnom periodu po pristupanju odrekle prava veta u Saveta EU i komesara u Evropskoj komisiji, mogao bi da odobrovolji države članice koje su tradicionalno skeptične prema proširenju i boje se da bi integracijom Zapadnog Balkana EU dobila nove “veto igrače“ koji bi dodatno otežali njeno funkcionisanje.

Iako je na postojeće i potencijalne kritike i zabrinutosti, CEP je već odgovorio u nekolicini svojih publikacija, nije zgoreg ponuditi odgovor na važno i više pominjano pitanje – da li uvođenjem koncepta nove države članice, države Zapadnog Balkana postaju drugorazredne države članice? Iz perspektive građana i privrede, odgovor je svakako negativan. Građani će steći državljanstvo EU i sva prava koje im ono garantuje, prihod iz strukturnih fondova će biti jednak onom koje dobijaju konvencionalne države članice, a privrede Zapadnog Balkana biće deo jedinstvenog tržišta EU, sa punom slobodom trgovine i poslovanja na njemu. 

Sa druge strane, političke elite možda neće biti najsrećnije što će privremeno biti uskraćene uloge “veto igrača“ u institucijama EU, ali je i takav njihov položaj daleko bolji od postojećeg. 

Ovaj privremeni ustupak, bio bi deo šireg kompromisa EU i Zapadnog Balkana, zbog kojeg građani i ekonomije ne bi trpele. Konkretne koristi osetile bi se već sa ulaskom u inicijalnu pristupnu fazu, a članstvo bi moglo da usledi daleko pre nego što to postojeći proces omogućava.