Mit o suverenitetu
Piše: Branko Milanović
Velika dužnička kriza u Grčkoj 2010. godine bila je posledica globalnog kolapsa finansijskih tržišta i degradiranja statusa grčkih državnih obveznica na najniži nivo. Suočena s mogućnošću bankrota, zemlja se obratila za pomoć međunarodnim organizacijama: Međunarodnom monetarnom fondu, Evropskoj komisiji i Evropskoj centralnoj banci. Grčka je dobila tri velika zajma, 2010, 2012. i 2015. godine. Ali pomoć je odobrena pod veoma strogim uslovima, uz nametanje unutrašnjih političkih i ekonomskih reformi i mera štednje koje su već posustalu ekonomiju gurnule u još dublju krizu. Grčke vlade koje su se smenjivale inicijalno su prihvatale postavljene uslove da bi onda, pod rastućim pritiscima s leva i desna, pokušavale da povrate kontrolu nad ekonomskim politikama zemlje.
Nevolje Grčke s MMF-om i ostalim kreditorima pokazuju da nacionalni suverenitet u modernom svetu nije apsolutan već uslovljen. Konstitutivne jedinice međunarodnog sistema trebalo bi da budu suverene nacionalne države. Međunarodne organizacije, kao što su institucije ustanovljene u Breton Vudsu – MMF i Svetska banka – i Ujedinjene nacije imaju zadatak da održavaju stabilne političke i ekonomske odnose između nezavisnih država i sprečavaju mogućnost izbijanja sukoba. Pripadanje ovim organizacijama nužno ograničava slobode zemalja članica, naročito onih slabijih. Međunarodni poredak navodno izgrađen na suverenitetu nacionalnih država često primorava neke od uključenih zemalja da se pomire s ograničenjima sopstvene nezavisnosti.
U svojoj knjizi Pomagači istoričar Jamie Martin prati evoluciju modernog međunarodnog ekonomskog poretka u decenijama pre uspona MMF-a i Svetske banke. Dvadesetih godina, neposredno posle Prvog svetskog rata, vlade zemalja pobednica osnovale su Ligu naroda, telo koje je dobilo mandat da na miroljubiv način rešava političke sporove i sprečava buduće ratove. Liga je takođe trebalo da pomogne zemljama koje se nađu u nevolji ekonomskim savetima i pružanjem implicitnih garancija zajmodavcima da će zajmovi biti naplaćeni. Delovanjem Lige naroda postavljeni su temelji današnjeg ekonomskog poretka.
Kritičkim ispitivanjem istorije odnosa između međunarodnih organizacija i njihovih nominalno suverenih država članica, autor dolazi do zaključka da međunarodni ekonomski poredak počiva na dubokoj nejednakosti, na pravu moćnih da diktiraju uslove manje moćnima, to jest na ograničavanju suvereniteta slabijih država. Liga i njene buduće inkarnacije, MMF i Svetska banka, formalno prihvataju ideju o jednakosti suvereniteta svih članica, ali suverenitet država se u praksi često narušava. To saznanje ne bi trebalo da nas iznenadi. Nije realistično očekivati da međunarodni ekonomski poredak po svaku cenu štiti suverenitet, mada se čini da autor upravo to očekuje. Takvo neutemeljeno očekivanje je smetnja dubljem razumevanju načina na koje države brane ili gube suverenost u moderno doba i kako se određene grupe unutar država često dobrovoljno, mada ne uvek otvoreno, odriču državnog suvereniteta zbog ekonomske dobiti. Moćne spoljašnje sile mogu ograničiti punu nezavisnost zemlje, ali isto čine i određene grupe unutar zemlje.
***
Pre 19. veka zemlje nisu morale da razmišljaju o pitanju suvereniteta na ovaj način. Ratovale su, pljačkale jedne druge, odvodile roblje, uspostavljale monopole i nisu mnogo brinule o pravilima – kojih gotovo da nije ni bilo. Ali suverenitet dobija na značaju u 19. veku s nastankom sistema nacionalnih država koji je u početku bio ograničen na Evropu i društva evropskih iseljenika (kao što su Australija i Sjedinjene Države). De jure i de fakto, evropski protektorati poput Kine, Egipta, Tunisa i Osmanskog carstva pripadali su sivoj zoni država koje su nominalno nezavisne, a zapravo su pod kontrolom evropskih sila. Kada protektorati nisu bili u stanju da isplate dugove, evropske zemlje su sprovodile naplatu preuzimajući kontrolu nad njihovim državnim blagajnama. One protektorate koji su odbijali da trguju evropske države su silom primoravale da otvore svoje luke. Velika Britanija je to uradila u Kini u dva Opijumska rata u 19. veku. Britanske, francuske i španske trupe su se zajedno iskrcale u Meksiko 1861. da naplate dugove od nastajuće meksičke republike. Nemačka, Italija i Velika Britanija držale su Venecuelu pod pomorskom blokadom 1902. i 1903, nakon što je predsednik zemlje odbio da im vrati dugove. Topovska diplomatija je vodila do topovske prinudne naplate.
Odnosi su se promenili s Prvim svetskim ratom. Martinova knjiga počinje prepričavanjem istorije rata, kada su saveznici pregovarali o koordinaciji pristupa sirovinama potrebnim za ratni napor, kao što su žito iz Argentine, nitrati iz Čilea i kalaj iz Malaje. Koordinisali su i transport hrane, vodeći računa da civilno stanovništvo u Francuskoj, Italiji i Velikoj Britaniji ne gladuje. Takvo planiranje je zahtevalo od zemalja učesnica da se odreknu dela ekonomskog suvereniteta u ime zajedničke koristi, na primer, zajedničkim licitiranjem prilikom nabavki sirovina iz inostranstva da bi se ograničila cena. To je opteretilo odnose između državne uprave i privatnog sektora u savezničkim zemljama i dovelo do prvih pokušaja državnog ekonomskog planiranja u Nemačkoj i savezničkim zemljama.
Takav način koordinacije značajno je proširen osnivanjem Lige naroda koja je inicijalno imala 42 članice, uključujući zemlje iz Južne Amerike, Azije (Kina i Japan), pa i nekoliko iz Afrike. Liga se uključila u rešavanje problema koji su mučili mnoge od zemalja članica u periodu posle rata. Slala im je ekonomske savetnike koji su kontrolisali državnu potrošnju i stabilizovali hiperinflaciju u delovima nekadašnjeg Austrougarskog carstva. Poslužila je kao forum za debatu o ratnim reparacijama koje duguje Nemačka. Liga je pokušala da podstakne ekonomski razvoj na jugu Evrope dajući male zajmove grčkim izbeglicama koji su u jednoj od razmena stanovništva uobičajenih u periodu posle rata napustili Tursku. Moć lige višestruko je nadmašivala domete nekadašnjih bilateralnih i multilateralnih ekonomskih sporazuma. Članice lige dobrovoljno su se uključile u međunarodnu organizaciju koja je mogla da im ograniči ekonomski suverenitet u određenim situacijama, na primer, ako nisu u stanju da servisiraju dugove ili vode ekonomiju na adekvatan način.
Liga je, tvrdi Martin, ustanovila pravila i procedure koje se danas podrazumevaju i ugrađene su u politike MMF-a i Svetske banke (obe institucije osnovane su 1944). Mnoge zemlje prihvataju redovan nadzor od strane MMF-a kroz takozvane konsultacije po članu IV, a ako pozajmljuju sredstva od MMF-a, fond postavlja uslove u pogledu unutrašnjih ekonomskih i socijalnih politika kojima im ograničava suverenitet. Liga je uvela novi oblik spoljašnjeg mešanja u unutrašnje stvari, znatno suptilniji od svih prethodnih, koji Martin opisuje kao „neželjeno mešanje imperije u unutrašnje poslove polu-suverenih zemalja“.
***
U zamenu za pomoć u obezbeđivanju zajmova zajmoprimci su morali da pristanu na nadzor lige u vođenju ekonomije. Martin opisuje kako je to funkcionisalo u slučaju Albanije i Austrije u periodu od 1922. do 1924, zatim u Grčkoj 1925, i manje uspešno u Kini 30-ih godina. U Albaniju i Austriju liga je poslala strane savetnike koji su kontrolisali fiskalnu politiku da bi uverili zajmodavce da se njihov novac ne rasipa uludo. U Grčkoj su izbeglicama ponuđeni smeštaj i poslovni krediti. U Kinu je upućen Jean Monnet, francuski diplomata (koji će kasnije učestvovati u formiranju Evropske zajednice za ugalj i čelik), da savetuje novoustanovljeni Državni ekonomski savet osnovan 1931. u cilju ubrzavanja ekonomskih reformi u Kini. Ali misija nije donela rezultate zbog mnoštva drugih problema u zemlji, uključujući građanske nemire, sukobljene centre moći i mešanje Japana.
Prvi pokušaji uvođenja mera štednje (i ograničavanja suvereniteta zemalja članica) odigrali su se u evropskim zemljama koje su na to burno reagovale, nezadovoljne što ih ne tretiraju ništa bolje od afričkih i azijskih zemalja. Stanovnici hrišćanskih evropskih država verovali su da im pripada mesto na vrhu globalne hijerarhije i davali sebi za pravo da ograničavaju suverenitet drugih, ali teško su podnosili odricanje od sopstvenog suvereniteta. Postupci lige neizbežno su evocirali odnos metropole i kolonija. J. G. Moojen, dugogodišnji holandski kolonijalni službenik, verovao je da ga iskustvo suzbijanja pobuna u Južnoj Sumatri čini jedinstveno kvalifikovanim za mesto nadzornika aktivnosti lige u Albaniji. U aplikaciji za posao napravio je paralelu između svog radnog iskustva i onoga što će biti potrebno u Albaniji: stanovnici Južne Sumatre su „nezavisni i slobodoljubivi“, slično „albanskim gorštacima“. Moojen nije dobio posao – dobio ga je jedan drugi službenik Holandske istočnoindijske kompanije – ali birokrati iz lige bili su saglasni s njegovom procenom situacije, što potvrđuje njihov komentar da će za „uterivanje finansijske pameti ovde biti potreban revolver“.
Jedna od važnih odlika ovog sistema uočljiva je tek u retrospektivi. Ligu su formalno činile ravnopravne zemlje članice, ali velike pobedničke sile – Francuska, Italija, Ujedinjeno Kraljevstvo i, sa izvesne distance, Sjedinjene Države – nisu smatrale da za njih važe ista pravila kao za slabije zemlje. Poražene evropske sile, Austrija i Nemačka, bile su nezadovoljne zato što im je uskraćen pristup grupi na vrhu. Japan je imao manje uticaja samim tim što je azijska zemlja. Na dnu hijerarhije nalazile su se afričke zemlje i kolonije. Slična hijerarhija postoji i danas. Bezbroj autora je pisalo o devalvacijama funte 1967. i 1976. po nalogu MMF-a. Te epizode su privukle ogromnu pažnju upravo zato što je i dan danas teško zamisliti mešanje MMF-a u ekonomske politike velike zapadne sile. Kada ista ili mnogo stroža ograničenja MMF nameće Argentini ili Nigeriji, to gotovo niko i ne komentariše, osim kroz kurtoazne izraze žaljenja zbog teškoća zemalja na takozvanom globalnom jugu i zabrinutosti zapadnih prestonica hoće li dužnici uspeti da namire zajmodavce.
Martin pokazuje da je u ono vreme, kao i danas, zemlja koja se najviše opirala odricanju od bilo kog dela suvereniteta bila Amerika. Sjedinjene Države, uprkos zalaganju predsednika Woodrawa Wilsona, nisu ušle u Ligu naroda. Amerika nije želela da snosi troškove multilateralizma i ograničava moć svojih privatnih kompanija, da rizikuje uvlačenje u neke nove ratove i nadasve da deli suverenitet s drugima. Britanija i Francuska su neposrednije osećale potrebu za koordinacijom na međunarodnom nivou, možda zato što su te zemlje već bile slabije od Amerike u usponu.
Američka pozicija se promenila posle Drugog svetskog rata, delom zato što su Sjedinjene Države dobile priliku da u celosti diktiraju pravila igre, za šta u periodu posle Prvog svetskog rata još nisu imale dovoljno snage. U poslednjem delu knjige autor forenzički pretresa pregovore vođene između saveznika 1944. i 1945. u Breton Vudsu i Damberton Ouksu, okončane osnivanjem MMF-a i Svetske banke, čime su postavljeni temelji posleratnog globalnog ekonomskog poretka. Martin istražuje razilaženja između glavnih protagonista: Sjedinjenih Država, koje je zastupao Harry Dexter White, službenik ministarstva finansija, i Velike Britanije, koju je predstavljao John Maynard Keynes. Glavna tačka razilaženja bilo je pitanje o tome kako će zemlje pristupati fondovima MMF-a koje su najvećim delom obezbeđivale Sjedinjene Države. Američka strana je insistirala na pravilu da se davanje sredstava preko određenog iznosa mora usloviti kontrolom unutrašnje ekonomske politike. Velika Britanija, znajući da će uskoro morati da traži kredite, zastupala je stav da za članove MMF-a pristup fondovima treba da bude pravo, a ne privilegija. S obzirom na odnos snaga, ne treba da nas čudi što je američki predlog odneo prevagu.
Sve to je već dobro poznato. Ali u nekoliko intrigantnih rečenica, ne imenujući autora, Martin osporava uticajni argument ekonomiste Danija Rodrika o „zlatnom dobu“ međunarodne ekonomske koordinacije i ograničene globalizacije koje je trajalo od 1945. do 1971, u periodu kada je sistem ustanovljen u Breton Vudsu uspešno funkcionisao i pružao državama članicama značajnu autonomiju u vođenju ekonomskih politika. Martinova temeljna teza da međunarodni sistem nikada nije tretirao sve zemlje na isti način u sukobu je s Rodrikovim tvrdnjama. Martin piše: „Izazovi globalnog upravljanja… mnogo su složeniji nego što bi se dalo zaključiti na osnovu stilizovanih istorija prihvatanja liberalizma i njegovog pada u neoliberalizam. Stabilna era autonomije iz sredine 20. veka, koju bi navodno bilo lako obnoviti, zapravo ne postoji“. Takođe: „Zlatnog doba nacionalne autonomije i jednakosti država posle 1945. nije bilo“.
Martin ne razvija argument do kraja, ali reklo bi se da osporava tvrdnje da neoliberalna era koju su uveli britanska premijerka Margaret Thatcher i američki predsednik Ronald Reagan predstavlja odstupanje od takozvanog zlatnog doba koje joj je prethodilo. Autor veruje da je uvek postojala hijerarhija u međunarodnim ekonomskim odnosima. Ideja da odnosi između moćnih i manje moćnih ekonomija u decenijama posle Drugog svetskog rata nisu bili određeni pre svega njihovim hijerarhijskim pozicijama samo je iluzija, ideološka fasada koja je bila potrebna u periodu Hladnog rata da bi se zapadni blok prikazao kao skup ravnopravnih država.
***
Martin naglašava da je ravnopravnost uvek bila iluzija. Nijedan međunarodni poredak u istoriji nije zemljama članicama dopuštao da u potpunosti sačuvaju suverenitet. Hermetička izolovanost zemalja je svakako retkost. Čak i u isključivo ekonomskom kontekstu, svet uzajamne zavisnosti briše jasne granice između sfera domaćeg i stranog. Na primer, efekti antiinflacijskih politika Paula Volckera, šefa Federalnih rezervi 80-ih godina, nisu bili ograničeni na domaću ekonomiju: podizanje kamatnih stopa u Americi proizvelo je dalekosežne posledice u zaduženim zemljama, od Brazila i Meksika do Poljske i Rumunije. (Mere koje danas primenjuju Federalne rezerve imaće slične posledice po mnoge ekonomije u razvoju.) Kina postavlja niz uslova za pristupanje kineskom tržištu, između ostalog i transfer tehnologije. Takve ekonomske politike ne mogu se opisati kao samo unutrašnje. Dugotrajni trgovinski deficiti ili suficiti nisu problem samo onih zemalja uključenih u te procese. Ako Kina i Nemačka imaju velike trgovinske suficite, neke druge zemlje moraju biti u deficitu koji mogu smanjiti jedino depresijacijom svoje valute.
Često je nemoguće na uverljiv način podeliti domaću i međunarodnu sferu. Kritikovanje načina na koje moćnije zemlje koriste stečene prednosti, kao što Martin čini, samo je beleženje hronike neizbežnog i očiglednog. Međunarodna organizacija kao što je MMF ne treba da teži ostvarivanju pune jednakosti između članica, već realističnijem cilju smanjivanja postojećih nejednakosti. To može činiti, na primer, tako što će uzimati u obzir socijalne probleme u zemljama zajmoprimcima i odobravati im duže periode prilagođavanja. Na primer, može zahtevati da određene subvencije budu ukinute u roku od 10 a ne u roku od 3 godine; može se uzdržati od prekomerne finansijalizacije ekonomije podsticanjem privatizacije penzionog i obrazovnog sistema koja često pogoduje samo bogatima i ne donosi korist nižoj i srednjoj klasi; takođe ne bi trebalo kažnjavati državne investicije u infrastrukturu i zdravstvo.
Ideološka infrastruktura koja pretpostavlja jednakost samo podstiče moćne da smišljaju nove narative kojima će opravdati hegemoniju. Tako pored de fakto nejednakosti slabije zemlje moraju da trpe i hipokriziju. Bogati insistiraju na problemu klimatskih promena i istovremeno nastavljaju da emituju najviše ugljendioksida po glavi stanovnika: po ovom merilu Sjedinjene Države emituju 9 puta više štetnih gasova nego Indija, a Finska 10 puta više od Zimbabvea.
Drugi važan problem na koji autor skreće pažnju – u poglavljima o politikama štednje u Austriji i razvojnim kreditima odobrenim Grčkoj posle Prvog svetskog rata – nije dobio prostor koji zaslužuje. Imperativ jednakog suvereniteta za sve implicira da je svaka zemlja homogen entitet s jedinstvenim i usaglašenim interesima. Iz takve perspektive Liga naroda i druge međunarodne organizacije mogu se prikazati kao moćni spoljašnji entiteti koji ograničavaju nezavisnost slabijih zemalja. Ali suverene zemlje nikada nisu homogene; u svakoj od njih postoje različite klasne, društvene i političke grupe. Neke od njih koriste međunarodne organizacije da nametnu politike za čije sprovođenje same ne bi imale dovoljno političke snage. Austrijska vlada je to učinila 20-ih godina da bi sprovela fiskalne reforme zaobilazeći opoziciju u parlamentu. Mnoge druge vlade su činile isto (dobrovoljno se odričući suvereniteta) i svaljivale krivicu na strance. Na taj način su promovisale određene interese u zemlji i branile se argumentom da su ih „stranci na to naterali“.
To je način na koji moćne grupe sa zajedničkom agendom sarađuju u eri neoliberalizma. Zemlje se odriču suvereniteta ne pod pritiskom međunarodnih organizacija već ulaženjem u međunarodne sporazume koje moćne društvene grupe u zemlji koriste da bi osigurale sprovođenje željenih politika. U knjizi Globalisti (jednoj od knjiga koje Martin citira), istoričar Quinn Slobodian pokazuje da su ovaj metod izvorno razvili libertarijanci i Društvo Mon Pelerin osnovano u Švajcarskoj 1947. Shvativši da nema izgleda za uspostavljanje jedinstvene svetske vlade koja bi štitila interese biznisa, umesto toga su predložili „dvojnu vladu“: „imperijum“, deo posvećen političkim, kulturnim i simboličkim pitanjima, koji ima punu autonomiju, i „dominijum“, deo koji upravlja ekonomijom i nalazi se pod spoljašnjom međunarodnom kontrolom. Unutar drugog dela vlade dominantnu poziciju imaju poslovni interesi koji se prostiru preko državnih granica i garantuju svetost vlasničkih prava, niske poreske stope i nezavisnost centralnih banaka (pored drugih mera koje pogoduju biznisu) u svim zemljama sveta. Ako bi neka zemlja pokušala da napusti ovaj sistem i uvede nezavisnu valutnu politiku ili ukine centralnu banku, tržišta bi je odmah kaznila. Društvena vizija dominijuma je ostvarena: moćne društvene i klasne grupe unutar svake zemlje dobrovoljno se odriču delova nacionalnog suvereniteta da bi zaštitile sopstvene interese.
Autorovi opširni prikazi događaja tokom gotovo pola stoleća ponekad su naporni za čitanje, mada su detalji impresivni. Nekim budućim ekonomskim istoričarima sigurno će koristiti spisak korišćene literature: beleške na kraju knjige zauzimaju 66 strana štampanih sitnim slovima i sadrže, po mojoj proceni, više od 1.000 knjiga i članaka. Problem s tako temeljnim pristupom je u tome što mnoštvo detalja zamagljuje širu sliku. Otvaraju se i razmatraju brojna važna pitanja, ali možda bi bilo bolje da je autor više pažnje posvetio ključnim pitanjima ideologije – veri u deregulaciju i slobodna tržišta i insistiranju na ulozi države kao njihovoj suprotnosti – i međunarodnog prava koje oblikuje interakcije između država.
Međunarodni sistem odnosa je zasnovan na ideji da su sve zemlje suverene. Ali izgleda da je to iluzija, ako se ima u vidu kako se zemlje odriču elemenata svog suvereniteta. Pre svega, slabije zemlje imaju znatno manje suvereniteta nego one moćnije i nejednakost u međunarodnim odnosima ograničava njihovu nezavisnost. Takođe, zemlje se i bez spoljnih pritisaka odriču delova suvereniteta, mada prikriveno, ako to odgovara interesima određenih političkih ili klasnih grupa u zemlji. Drugim rečima, međunarodne organizacije ne treba ocenjivati prema nerealističnim standardima očuvanja nacionalnog suvereniteta svih članica, prvo zato što je moć globalno neravnomerno raspoređena, a potom i zato što nacionalni suverenitet lokalno dele grupe koje zastupaju različite interese. Svaki međunarodni ekonomski poredak nužno počiva na nesigurnim temeljima sveta nejednakih i iznutra podeljenih suvereniteta.
Foreign Affairs, juli/avgust 2022.
Preveo Đorđe Tomić
Tekst je prenet sa portala Peščanik.
