Srbija, pravosuđe i evropske integracije: Zašto se menja Ustav

Suočena sa neophodnim reformama pravosuđa, Vlada je predložila da se promeni način na koji se sudije i tužioci biraju.

Međutim, stručnjaci smatraju da bi usvajanjem predloga došlo do još veće politizacije pravosuđa.

Da bi promene bile usvojene, neohodna je dvotrećinska većina u Skupštini, referendum, te izmena Ustava.

Prema predviđenim rokovima, to bi sve trebalo uraditi do kraja ove godine – stručnjaci kažu da su rokovi kratki, a predlozi lošiji nego sadašnja pravila.

U Skupštini Srbije u ponedeljak, 7. juna održava se posebna sednica sa jednom tačkom dnevnog reda – Predlog za promenu Ustava Srbije, koji je podnela Vlada.

Referendum o promeni ustava možda će biti organizovan na jesen, kaže predsednik Skupštine Ivica Dačić.

Stavovi struke, ali i EU su da je potrebno isključiti Narodnu skupštinu iz procesa izbora sudija i tužilaca, kaže Jovana Spremo, savetnica za pitanja EU integracija u Komitetu pravnika za ljudska prava (JUKOM) za BBC na srpskom.

„Time bi se postigla veća nezavisnost pravosuđa”, navodi ona.

Prema važećem Ustavu iz 2006. godine, sudije biraju poslanici u Skupštini na prvi trogodišnji, takozvani probni mandat, a onda ih stručno telo – Visoki savet sudstva – bira na stalni mandat.

Tužioce Skupštini predlaže Vlada, dok se zamenici tužilaca na prvi mandat (tri godine) biraju u parlamentu, posle čega ih Državno veće tužilaca bira na stalni mandat.

Prema Ustavu, iako Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca biraju sudije, odnosno zamenike tužilaca, članove ta dva pravosudna organa neposredno ili posredno bira Narodna skupština.

Ministarka pravde Maja Popović detaljno je objasnila kako bi ubuduće trebalo da se biraju članovi Visokog saveta sudstva, Državnog veća tužilaca i sudije koje se biraju prvi put.

Ona je rekla da će biti promenjen sastav Visokog saveta sudstva (VSS).

Umesto 11 članova koje bira Skupština, VSS će imati 10 članova, od kojih pet bira Skupština iz redova istaknutih pravnika, a pet biraju sudije.

Državno veće tužilaca, kako je pojasnila, trebalo bi da postane Visoki savet tužilaca, koji će činiti deset članova – četiri bira Skupština iz reda istaknutih pravnika dvotrećinskom većinom, četiri biraju tužioci i zamenici tužilaca.

Međutim, Spremo kaže da bi nadležnost izbora sudija i tužilaca trebalo prebaciti direktno na pravosudne savete.

„Ta tela treba da jamče nezavisnost i samostalnost pravosuđa”, objašnjava Spremo.

Dodaje i da tako štite predstavnike pravosuđa od daljih uticaja.

Takođe je neophodno, smatra, izmeniti sastav ovih saveta „tako da u njima ne sede predstavnici izvršne vlasti”.

Počasna predsednica Društva sudija Srbije Dragana Boljević objašnjava da bi ovim promenama Visoki savet sudstva imao mnogo užu nadležnost nego do sada.

„Osim izmena u sastavu, ukoliko Savet ne bi doneo odluku u određenom roku, bio bi raspušten.

Sve ga to čini ranjivim i nefunkcionalnim telom”, kaže ona.

Navodi da sudije više ne bi, kao do sada (osim u slučaju razrešenja i premeštaja), imale pravni lek protiv odluka Saveta, niti bi za premeštaj bio potreban pristanak sudije.

Dodaje da su rešenja za tužilački savet još gora, zato što bi broj tužilačkih članova opao.

U pitanju su odredbe o:

Ministarstvo pravde je u oktobru 2018. izradilo nacrt ustavnih amandmana.

O tome se negativno izjasnila celokupna domaća pravna struka, ali i međunarodna udruženja tužilaca i sudija i stručna tela, kaže Boljević.

„Rešenja koje je predložilo Ministarstvo pravde lošija su od već postojećih”, navodi ona.

Dodaje da umanjuju dostignuti nivo nezavisnosti sudstva i samostalnosti javnog tužilaštva.

Spremo kaže da se struka pobunila zbog pokušaja da se „perfidno” proguraju neka rešenja.

„Ona idu na ruku daljem posrednom pritisku na pravosuđe”, navodi ona.

Uprkos tome, Sekretarijat Venecijanske komisije je odobrio nastavak rada nacrtu Ministarstva pravde – iako je prethodno sama Venecijanska komisija imala preko 40 primedaba i sugestija.

„Međutim, Sekretarijat je to uradio bez učešća eksperata ovog tela”, kaže Spremo.

Venecijanska komisija je savetodavno telo Saveta Evrope (SE) i daje mišljenja u vezi sa ustavima i zakonima država članica SE.

Mišljenja Venecijanske komisije formalno pravno nisu obavezujuća, ali se poštuju u državama članicama Saveta Evrope i Evropske unije.

Krajem 2018. procedura je vraćena u okvire Skupštine – ali je usledila dvogodišnja „pauza”, kaže Spremo.

Ona ističe da sada odjednom „galopiramo” kroz proceduru.

„Uz preskakanje ili prilagođavanje pojedinih koraka tako da spolja izgledaju ispravno.

„Međutim, suštinski ne vode iznalaženju adekvatnog rešenja”, kaže ona.

Dok predstavnici vlasti u Srbiji tvrde da će predložene promene Ustava osloboditi sudije i tužioce političkog pritiska, kritičari zameraju upravo što će članove vrhovnih pravosudnih tela birati Skupština.

Međutim, ukoliko do promena dođe uz konsultovanje struke i drugih relevantnih aktera, takva rešenja daće ustavnu garanciju nezavisnosti pravosuđa, kaže Spremo.

„Promenom Ustava bi sudije mogle da sude bez političkih pritisaka u toku postupka”, navodi ona.

Javni tužioci bi, dodaje, mogli da podižu optužnice i za slučajeve koji „nisu povoljni po vlast”, a da ne trpe disciplinske posledice ili zastoj u karijeri.

„Uticaj te promene bio bi dalekosežan i osetili bi ga direktno građani Srbije”, navodi ona.

Srbija je trinaest puta menjala Ustav u modernoj istoriji.

Poslednji put je promenjen 2006. godine.

Razlog je bio razilazak Srbije i Crne Gore.

Sada je povod proklamovana želja Srbije da pristupi Evropskoj uniji (EU), a da bi to učinila, srpsko zakonodavstvo mora da se uskladi sa evropskim.

Proces tzv. skrininga, odnosno provere pripremljenosti države kandidata za članstvo u EU, pokazao je još 2014. godine da je pravosuđe na udaru pritisaka, posebno zakonodavne i izvršne vlasti.

Usvojen je Akcioni plan za Poglavlje 23 (Pravosuđe i osnovna prava).

Spremo, koja je takođe koordinatorka Radne grupe Nacionalnog konventa o EU za Poglavlje 23, kaže da je povod za izmenu i prilagođavanje društveno-političkim okolnostima.

Čak iz same Vlade, u predlogu za promenu Ustava, priznaju da postoje problemi kod odredaba koje normiraju sudove i javna tužilaštva, kao što su nesistematičnost i nedoslednost.

Posle mnogo odlaganja, sredinom aprila 2021. godine, Odbor Skupštine Srbije za ustavna pitanja i zakonodavstvo pokrenuo je proces za promenu Ustava u delu koji se odnosi na izbor sudija.

Premijerka Srbije Ana Brnabić rekla je da je Vlada dobila odobrenje Venecijanske komisije za predložene amandmane za promenu Ustava.

Venecijanska komisija je prethodno, neposredno po usvajanju današnjeg Ustava, u martu 2007. godine iskazala zabrinutost zbog „preterane uloge parlamenta prilikom imenovanja u pravosuđu” i predvidela da će morati doći do izmena u Ustavu.

Srbija se obavezala da promeni Ustav još 2013.

Izmene su morale da se dese krajem 2017, odnosno počekom 2018. godine – kako je predviđeno Akcionim planom.

Pošto do njih nije došlo, 2019. su postavljeni novi rokovi, a Akcioni plan je 2020. revidiran.

„Izmene bi trebalo da se načine do kraja 2021. godine”, kaže Spremo.

Dodaje da je problem što proces počinje tek sada.

„Koliko vidimo težiće se tome da se odjednom poštuju rokovi.

„To će u ovom momentu biti nauštrb kvaliteta ustavnih rešenja”, navodi ona.

Kaže da kasnimo usled nedostatka političke volje da se reforma sprovede adekvatno i inkluzivno.

Devet meseci nije dovoljno da bi se sprovele sve aktivnosti u vezi sa promenom Ustava, objašnjava Boljević.

„Stoga je bolje da se trenutno Ustav ni ne menja”, ističe ona.

Postoji nekoliko adresa sa kojih može da stigne predlog za promenu Ustava:

Ipak, odluka je na Skupštini koja predlog usvaja dvotrećinskom većinom.

Tolika većina je potrebna i da se potom usvoji akt o promeni Ustava.

„Skupština može i ne mora da iznese predlog na republički referendum”, kaže Spremo.

Ipak, to je sada u obavezi da učini zato što se radi o izmeni uređenja vlasti, odnosno pravosudne grane vlasti.

Građani imaju najviše 60 dana, od dana usvajanja akta, da se o tome izjasne na referendumu.

Promena je usvojena ako je za nju glasala većina izašlih birača.

U„koliko se realizuje ono o čemu je predsednik (Aleksandar Vučić) govorio, da će parlamentarni izbori biti održani kada i predsednički i beogradski, u toj situaciji bi referendum morao da se održi pre raspuštanja skupštine zato što ovaj saziv mora da proglasi nove ustavne promene.

„U tom slučaju je realno da na jesen bude referendum”, rekao je predsednik Skupštine Srbije Ivica Dačić agenciji Tanjug uoči sednice parlamenta, prenosi RTS.

On je rekao da je „siguran da će poslanici prihvatiti načelni predlog”, a dalji rad na amandmanima, napominje, radi Odbor za ustavna pitanja uz međusobno usaglašavanje sa predstavnicima struke iz oblasti pravosuđa i evropskih institucija.

Kada budu napisani amandmani, skupština se, dodao je Dačić, ponovo o tome izjašnjava i u roku od 60 dana se održava referendum.

Dačić navodi da se sada mora promeniti Zakon o referendumu, što je trebalo da bude urađeno još pre 15 godina, posle donošenja važećeg Ustava.

„Ne postoji naša odgovornost, jer se to dešavalo pre 2012. godine, dakle Zakon o referendumu mora da se promeni da bi se održao referendum za promenu Ustava i to će nas čekati u narednim mesecima”, rekao je Dačić.

Prema Ustavu iz 1990-tih godina, za uspeh referenduma bilo je neophodno da izađe i glasa više od polovine građana sa pravom glasa, a u važećem Ustavu je dovoljno da glasa većina od broja izašlih, pojašnjava Dačić.

Dokle se stiglo?

Vlada je krajem 2020. godine uputila predlog za promenu Ustava Skupštini.

Nadležno telo – Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo – taj predlog je usvojio.

Upućen je u skupštinsku proceduru i zakazana je posebna sednica parlamenta.

Međutim, kaže Spremo, nije jasno zašto se to čini u fazi pre nego što je Odbor pripremio tekst.

„Zaključuje se da relevantni akteri raspravljaju o tekstu amandmana na Ustav koji je 2018. pripremilo Ministarstvo pravde”, navodi Spremo.

Ne samo da je tekst dobio negativne kritike, dodaje, nego se krši i procedura za izmenu Ustava ako se pokaže da novog teksta neće biti.

„Ministarstvo pravde nije ovlašćeni predlagač prema predviđenoj proceduri”, kaže ona.

Navodi da iza tog teksta niko nije stao imenom i prezimenom.

„Zavarana je i međunarodna zajednica, pa i Venecijanska komisija, da uloži kapacitete na nelegitimo pripremljen tekst”, objašnjava Spremo.

Skupština je suverena u promeni Ustava, odnosno nije vezana za nacrt Ministarstva pravde.

Međutim, Boljević kaže da će ta rešenja biti osnova za rad na promeni Ustava kako se razume iz nedavne izjave predsednika Narodne skupštine Ivice Dačića.

„Nekoliko puta se čulo da će čitav postupak sprovesti Skupština u trenutnom sastavu”, navodi Boljević.

Podrazumeva se, dodaje ona, da promena Ustava neće biti sprovedena preko noći i bez pokušaja da se pribavi što šira društvena saglasnost.

„U suprotnom bi ustavne promene bile lišene legitimiteta koji mnogi već osporavaju Skupštini”, objašnjava Boljević.

Razlog tome je, navodi, sastav Skupštine u kom nema suštinske opozicije.

Vladajuća Srpska napredna stranka na poslednjim izborima osvojila je 60,65 odsto glasova i time ostvarila dvotrećinsku većinu u parlamentu.

Spremo ističe da je sada sve u rukama Narodne skupštine.

Parlament treba da prihvati predlog, a nadležni Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo da izradi tekst predloga.

Trebalo bi organizovati javna slušanja, a stručnu javnost uključiti u izradu teksta, navodi Spremo.

„Ovo ne bi trebalo da bude proces radi procesa”, kaže ona.

Potrebno je, dodaje, da se zaista uvaže mišljenja struke o predlogu i adekvatno prenesu u tekst.

Posle toga bi ga trebalo poslati na mišljenje Venecijanskoj komisiji, te na glasanje Skupštini i građanima.

„Međutim, u ovom momentu ni društvena situacija (pandemija), ni politička situacija ne stvaraju pogodno okruženje za ovako važne izmene”, kaže Spremo.

Poslednja promena Ustava iz 2006. godine bila je trinaesta po redu u modernoj istoriji Srbije.

Prvi je bio Sretenjski ustav iz 1835.

Srbija je, kako navodi JUKOM, ukupno promenila:

Rok važenja je u proseku bio nešto kraći od 14 godina.

Najduže je na snazi bio Turski ustav iz 1838, čak 31 godinu.