Ad hok mere umesto promišljene politike

Razgovarao: Miloš Obradović, Izvor: Nova ekonomija

Od 2011. godine kada je Zakonom o budžetskom sistemu uspostavljen Fiskalni savet kao telo koje će nadgledati javne finansije, praviti ocene i analize i davati mišljenja na budžete, fiskalne strategije i druge mere fiskalne politike, na čelu ovog, jednog od retkih nezavisnih tela koje je zadržalo autoritet i samostalnost, nalazio se Pavle Petrović,  profesor na Ekonomskom fakultetu i dopisni član SANU.

U intervjuu za Novu ekonomiju, predsednik Fiskalnog saveta govori o ekonomskim kretanjima, a čitaoci će lako uočiti nit koja se provlači iz teme u temu – urušavanje sistema javnih finansija u korist ad hok mera, često motivisanih političkim potrebama od, sad već čuvenih, 100 evra za sve punoletne građane u maju 2020. godine, pa do neselektivnih davanja penzionerima, mladima, punoletnima… u poslednje tri godine. 

AD HOK POVEĆANJE PENZIJA SE POKRIVA AD HOK POVEĆANJEM AKCIZA. DA LI JE TO DOBRA MERA? NE. JEDNA LOŠA MERA VUČE DRUGU

Prema vašoj računici, od 2020. i pandemije, pa zaključno sa ovom godinom, država je iz budžeta isplatila građanima, mladima, penzionerima… neselektivno više od dve milijarde evra. Od početka je Savet to kritikovao, ali se praksa nije promenila. Kakvi su efekti takve politike, nazvane i „helikopterski novac“?

Prvo, nema tu nikakvog mističnog helikopterskog novca koji je pao odnekud. To je došlo iz zaduživanja, pošto mi svake godine imamo deficit budžeta od oko dve milijarde evra.  

To je dug svih građana ove zemlje i oni će to s kamatom da plate. 

Deljenje novca je sigurno uticalo delom na inflaciju. Recimo, 2003. u kvartalu pred izbore desio se veliki rast budžetske potrošnje i iza toga rast inflacije.  

Onda smo 2008. imali izbore i povećanje potrošnje i posle toga smo opet imali veću inflaciju.

I sada, kad gledate 2021-2023. imamo koincidenciju tri stvari. Prvo, imamo izbore 2020. pa su odmah posle najavljeni sledeći izbori za dve godine, a dešavaju se sada u decembru. Dakle, stalno neko predizborno i postizborno stanje. Drugo, imamo u tom periodu pomenuta davanja od oko 2,1 milijardu evra koja nisu ciljana i neophodna i, na kraju, imamo i visoku inflaciju. Naravno, dobar deo ove inflacije je i uvezen i izazvan krizom energenata. Ali je sigurno jedan deo izazvan i tim preteranim davanjima.

Te mere nisu socijalna politika, iako se najčešće predstavljaju kao mere pomoći građanima. Kad novac dobijaju i oni kojima nije potreban, to nije socijalna politika. U početku, 2020, opravdanje je bilo kako nema kapaciteta da se odredi ko je ugrožen, a ko ne. Mi smo, međutim, još tad govorili da ne mora tako i davali predloge kako da se, koliko je moguće, fokusiraju mere. U međuvremenu su stigle i socijalne karte, ali neselektivna davanja su ostala i to sad traje već četiri godine.

Ako se stvarno želi poboljšanje socijalne politike, prema našoj analizi, sredstva bi mogla da se, na primer, upute u dečju zaštitu. Deo bi mogao da ide i prema siromašnim starijim ljudima, u koje će upasti deo penzionera, ali će obuhvatiti i stare ljude koji nemaju nikakva primanja. Da se ne daje novac onima koji imaju visoke penzije, koji žive u dobrostojećim domaćinstvima, koji imaju prihode od imovine… 

Ovako imate ad hok mere koje se pravdaju socijalnom pomoći, dok se sistematska socijalna politika zapostavlja. I izveštaj Evropske komisije jasno ukazuje na značajne slabosti sistema socijalne zaštite u Srbiji.

Da li onda deljenje novca ima motiv da stimuliše potrošnju i rast BDP-a?

Mi smo detaljno pravili analizu prošle godine i pokazali da je uticaj na privrednu aktivnost bio minimalan. U malim i otvorenim ekonomijama, kao što je Srbija, budžetski rashodi koji imaju znatan uticaj na privredni rast su javne investicije, a ne tekuća potrošnja. 

Pa šta bi onda moglo da opravda četiri godine deljenja novca? Da nisu izbori?

Sve upućuje na to da motivi nisu ekonomski, niti se mogu podvesti pod socijalnu politiku. Očigledno su bili neki drugi…

Za trošenje te dve milijarde evra smo se zadužili, ali sada su kamatne stope na obveznice po šest, sedam odsto, kao 2007. i 2008. godine. Da li kamate predstavljaju opterećenje za budžet?

Da, to jeste opterećenje i ogromno je neproduktivno trošenje. Za kamate na javni dug izdvajamo 1,2 milijarde evra, a dobar deo tog duga nije morao da se napravi, da se nije išlo na ove mere o kojima smo pričali. Ovi rashodi su kod nas sad 1,7 odsto BDP-a, dok je prosek CIE 1,2 odsto BDP-a. 

Što je još gore, rashodi za kamate će se dalje povećavati. Stari dug koji je bio sa kamatnom stopom od dva, tri odsto, sad dolazi na naplatu i mora da se refinansira s kamatom od šest, sedam odsto. Ove godine smo se delom izvukli zbog MMF-a i drugih kreditora od kojih smo dobili povoljne kredite, ali su i pored toga troškovi kamata povećani za 300 miliona evra. Ministarstvo finansija procenjuje da će budžetski trošak kamata dodatno da se poveća do 2026. za 800 miliona evra.

I tu se otvara pitanje veličine našeg duga. On je negde 52-53 odsto BDP, sa ovim planovima malo će i da pada. I stalno se govori kako smo odlični, jer to je ispod 60 odsto BDP-a i ispod razvijenih zemalja.

Međutim, prosek nama uporedivih zemalja CIE je niži, 47 odsto BDP-a, iako među njima ima i država, kao što je Mađarska, s visokim dugom od preko 70 odsto, na koju ne bi trebalo da se ugledamo. Javni dug u većini preostalih zemalja je reda veličine 40-45 odsto BDP-a, i to je nivo koji bi bio prihvatljiv za našu ekonomiju.

Fiskalni savet odavno ukazuje na potrebu boljeg upravljanja javnim investicijama, a posebno poslednjih godina, kako se izdvajanja u budžetu povećavaju. Država je povukla zakon o linijskoj infrastrukturi nakon pritiska EU, ali je ubrzo potom donela leks specijalis za Ekspo 27.  Koliko se uopšte novca troši po tim posebnim procedurama?

Fiskalni savet je još negde od 2014. ukazivao da su javne investicije važna poluga privrednog rasta, a još važnije je to što je infrastruktura bila u katastrofalnom stanju.
Sve do 2019. godine te investicije su bile nedovoljne, a onda skaču na zavidan nivo od skoro sedam odsto BDP-a zemlje. U početku je bilo jasno i kuda treba da idu. Da se završi auto-put od Subotice do Makedonije, pa drugi pravci, pa železnica. 

Sad se javlja veliki broj novih projekata koji konkurišu za sredstva iz budžeta. Sledeće godine oko pet milijardi evra ide u investicije i postavlja se pitanje koje projekte ćemo odabrati, kako ćemo ih realizovati, koliko će koštati.
Za ta pitanja postoji institucionalni okvir na papiru, ali on se zaobilazi tako što ogroman deo ide po posebnim procedurama i međudržavnim ugovorima. 

Nemamo, između ostalog, ni studije izvodljivosti koje će pokazati koji se projekat više isplati. Da poreski obveznici vide na šta se troši njihov novac, a narodni poslanici da ocene koji je projekat bolji. Ja nijednu javno objavljenu studiju velikih projekata nisam video. Iako Uredba Vlade te studije predviđa, navodno, nije precizirano da bi one trebalo i da se objave. 

Tako se tvrdi da su Nacionalni stadion i Ekspo odlična stvar i kako će doneti prihode. Zašto se onda ne objave studije opravdanosti, pa da niko objektivan ne bude protiv toga.

Drugi deo je kako se te investicije izvršavaju. Šta se dešava s javnim nabavkama, ko će da dobije poslove, po kojoj ceni…

Po tim posebnim procedurama realizuju se projekti od oko 10 milijardi evra. Deo po Zakonu o posebnim procedurama koji je nedavno ukinut, ali i po ovom novom, posebnom Zakonu za Expo i Nacionalni stadion.
I to je opet ad hok, umesto sistemskog pristupa gde bi se jasno znalo zašto je izabrano da se gradi stadion, a ne recimo neki ekološki projekat ili se ne ulaže u obrazovanje. Ipak se radi o trošenju sedam odsto BDP-a, pet milijardi evra.

Sad, može se razumeti da ima problema sa institucionalnim kapacitetima države, izdavanjem građevinskih dozvola, eksproprijacijom… pa se sada vi okrećete nečem drugom da to bude brže. Ali morate da uvedete sistem i povećate svoje institucionalne kapacitete, da ne rešavate probleme prečicom, uz koju idu i druge problematične stvari.

U oceni završnog računa budžeta za 2022. Fiskalnog saveta, najzanimljiviji je nalaz potrošnja iz tekućih budžetskih rezervi koja je u toj godini iznosila oko milijardu evra, a oko pola milijarde je potrošeno pod oznakom poverljivo.

Zakon obavezuje Fiskalni savet da daje mišljenje o završnom računu i u tom završnom računu videli smo sledeće stvari. Prvo, da je budžetska rezerva bila 122 milijarde dinara, što su ogromna sredstva. Ona se troše mimo usvojenog budžeta i parlamentarne kontrole. Tu se opet pokazuje taj opšti obrazac urušavanja sistema javnih finansija koji se ponavlja poslednjih pet godina, da vi ekonomsku politiku vodite preko ad hok mera.
Drugo, da je ovih 122 milijarde skoro duplo više nego što zakon propisuje. Prekoračeno je ograničenje od četiri odsto prihoda budžeta, koliko država može da potroši kroz budžetsku rezervu.

I treća stvar, videli smo da je polovina, tj. oko 60 milijardi dinara, pod oznakom poverljivo i nije naznačeno u koje svrhe ide. U okviru toga, tek neki minimalni deo označen je za sektor bezbednosti, što je posebno neobično.
Mi smo to naravno izneli i imali smo debatu na skupštinskom Odboru za finansije. Državni revizor, koji po zakonu revidira završni račun, izneo je da u stvari nije potrošeno 122 milijarde nego manje i to u delu koji je poverljiv, da je deo toga dvostruko obračunat… Oni su zaključili da je potrošeno oko 4,3 odsto prihoda kroz budžetsku rezervu. Što takođe implicira da je država prekršila zakon, jer je granica četiri odsto.
Posebna stvar je što taj zaključak revizora nije eksplicitno zapisan u njihovoj reviziji završnog računa, samo je usmeno rečeno na Odboru.
Mi smo tražili da DRI to nama pismeno dostavi i javno objavi. Potrebno je tačno da se napiše koliko je novca potrošeno i kako. Poslanici i javnost treba da vide kroz završni račun gde je potrošen novac iz budžeta.

OKO 60 MILIJARDI DINARA JE POD OZNAKOM POVERLJIVO I NIJE NAZNAČENO U KOJE SVRHE IDE

Budžet za 2024. godinu predviđa deficit od 2,2 odsto BDP-a ili 1,7 milijardi evra. Savet je u oceni budžeta tvrdio da je bilo prostora i za veće smanjenje deficita, dok je ministar finansija izjavio da bi spuštanje budžetskog minusa sa 2,8 odsto ove na 1,5 odsto BDP-a sledeće teško pogodilo privredu. 

Tih 2,2 odsto BDP, odnosno 1,7 milijardi evra, iznos je za koji ćemo dodatno da se zadužimo. Taj deficit i iznos javnog duga od oko 52 odsto BDP-a su podnošljivi, ali su mogli da budu manji, što bi bilo mnogo bolje i ne bi pogodilo privredu.

Da se vratim malo, fiskalna konsolidacija, zaključno sa 2017. stvarno je uredila budžet Srbije u smislu deficita i javnog duga. Ona je dovela do strukturno uravnoteženih prihoda i rashoda. To je bio veliki rezultat koji je omogućio da se reaguje kad smo ušli u koronu. Ta reagovanja jesu bila preterana, ali to su bili jednokratni troškovi koji je trebalo da nestanu nakon krize. Budžet je, kad se to skloni u stranu, i dalje ostao približno u ravnoteži. 

Zato smo sugerisali da se budžetski deficit, sad kad nema potrebe za vanrednim troškovima, vrati na 1,5% BDP-a, što je moglo lako da se izvede bez negativnih efekata na privredu.

Vlada je umesto toga krenula u pravcu da jednokratnim merama menja strukturni deficit. Vanredno su povećane penzije za 5,5 odsto, što je trajni trošak koji će se isplaćivati i narednih godina. Trajno su povećana i davanja za poljoprivredu. 

Osim toga, ni budžet za 2024. nije odustao od tog ad hok pristupa. Nije unapredio socijalnu politiku, ni izveštavanje i upravljanje investicijama. Nije sistemski unapređena ni poljoprivredna politika iako je izdvojen novac. Evo vidimo sada da su poljoprivrednici nezadovoljni. A videćemo šta će biti s budžetskom rezervom.

Opet, nije prošlo dve, tri nedelje od usvajanja budžeta a već imamo najave o novim povećanjima plata. Ove godine smo već imali rebalans budžeta i dva dana posle toga najavu novih socijalnih davanja i da će se podeliti po 20.000 dinara penzionerima.

Kakva je saradnja Fiskalnog saveta sa državom, sa Skupštinom kojoj predstavljate izveštaje, sa Vladom, pre svega Ministarstvom finansija?

Ako gledamo period od korone naovamo, bilo je značajnih neslaganja oko nekih mera. U Skupštini su bile žestoke reakcije na naše kritike neselektivnih davanja, jer su očigledno vladajućoj većini one bile posebno značajne. Moguće da je to bilo zato što je ovaj period obeležilo stalno predizborno stanje.

Moram da primetim i da su reakcije bile znatno oštrije kada je Skupština bila defakto jednopartijska, kad je opozicija napustila Skupštinu i posle, u jednom periodu posle bojkota izbora od strane opozicije. Tad smo imali baš neprijatnih situacija i ličnih napada. Najoštriji su bili vezani, čudno, za EPS. Tad je, bar od pojedinih poslanika, to prelazilo granice neslaganja. Predstavljalo se da imamo neke zle namere, da Fiskalni savet hoće da se privatizuje EPS, a onda posle toga proda nekoj stranoj banci… A ono na šta smo mi tad upozoravali videlo se vrlo brzo, kad je EPS doživeo kolaps proizvodnje krajem 2021. Posle, kad je bilo više partija u parlamentu, kritike su postale nešto blaže.

Iz MMF-a su bili protiv neselektivnog deljenja novca iz budžeta, ali su ipak dali dobru ocenu aranžmana iako je država nastavila da deli novac. Kako to vidite?

MMF-u je prva i najbitnija stvar da se deficit i javni dug ne otrgnu kontroli i to se, za sada, ne dešava i verovatno se neće dešavati.

Ali, oni jesu reagovali u vezi sa vanrednim povećanjem penzija. Ta najava povećanja penzija je bilo, faktički, kršenje fiskalnih pravila koja su doneta šest meseci ranije. To nije neki veliki deficit, ali je narušavanje kredibiliteta. Možda to nije percipirano u javnosti, ali formalno se tokom juna program sa MMF-om prekinuo i obavljeni su dodatni pregovori. Napravljeni su trajni izdaci za penzije i poljoprivredu i MMF je tražio da se obezbede trajni izvori koji će to pokriti. Zato su i povećane skoro sve akcize.

I eto, to je još jedna ilustracija kako se narušava sistem javnih finansija.

Ad hok povećanje penzija se pokriva ad hok povećanjem akciza. Da li je to dobra mera? Ne. Jedna loša mera vuče drugu.

Da li je privredni rast koji Srbija ostvaruje prethodnih godina dovoljan da sustignemo evropske zemlje?

Ove godine, pa i sledeće, i u Srbiji i u svetu privredni rast će biti ispod dugoročnog nivoa. Projekcije Fiskalnog saveta su nešto konzervativnije u odnosu na ono što je planirano u budžetu. Naša ocena za sledeću godinu je od 2,5 do tri odsto, a budžet je projektovan s rastom od 3,5 odsto, ali to nisu tako velike razlike.
Glavno pitanje je zašto dugoročni privredni rast zaostaje za potencijalima Srbije kao nedovoljno razvijene zemlje. Manje razvijena zemlja trebalo bi da raste znatno brže nego razvijenije zemlje, jer postoji veliki prostor za donošenje novih tehnologija, znanja koja su već gotova i koja će onda generisati brži rast.
Prema istraživanju Fiskalnog saveta, potencijalni rast Srbije je negde oko pet odsto, ali mi takve stope rasta nemamo još od svetske ekonomske krize 2009, a pitanje je i pre toga koliko su ostvarene visoke stope rasta bile održive.

Vidite, 2005. CIE je bila na nivou od oko 50 odsto ekonomske razvijenosti zapadne Evrope, a onda je sistematski bržim rastom BDP-a prišla do 2022. na dve trećine razvijenosti. Mi smo 2005. bili na nivou od oko 58 odsto razvijenosti CIE, i trebalo bi da imamo još brži rast od njih i da ih pristižemo. Međutim, to se nije desilo i u 2022. smo ostali na nivou od 56 odsto njihove razvijenosti. I u poslednjem periodu od 2017. do 2022. kad je u javnosti predstavljeno da je Srbija uspešnija od drugih, prosečna stopa privrednog rasta u Srbiji bila je ista kao u CIE, 3,3 odsto, iako je za sustizanje te grupe zemalja trebala da bude znatno veća.
Kada se sve analizira dolazimo do toga da je razlog tome nedovoljno investiranje domaćeg privatnog sektora, pre svega u prerađivačkoj industriji. Unutar toga, opada udeo grana sa visokom dodatom vrednošću i višim tehnologijama.
Naše analize su pokazale da su uzrok slabe institucije, pre svega vladavina prava i ogromna korupcija koje koče investicije u domaćim malim i srednjim preduzećima. 

I to ne mogu da izleče strane investicije. Mi se sad nalazimo u onome što se zove zamka srednje razvijenosti.
U početku možete brzo da rastete i privlačite strane investitore zato što imate jeftinu radnu snagu. Dolaze investicije u tradicionalne sektore. Ali onda su plate počele da rastu brže od produktivnosti, delom i zbog emigracija iz Srbije i manjka radne snage.
I nađete se u situaciji u kojoj tradicionalni sektori ne mogu da plate tolike zarade, a nemate razvijene visokoproduktivne sektore koji to mogu i tako da preuzmu ulogu pokretača rasta.

SLABE INSTITUCIJE, PRE SVEGA VLADAVINA PRAVA I OGROMNA KORUPCIJA KOČE INVESTICIJE U DOMAĆIM MALIM I SREDNJIM PREDUZEĆIMA

Na kraju, ističe vaš drugi mandat na čelu Fiskalnog saveta. Da li očekujete da ćete ostati i dalje u Savetu?

Pre očekujem da neću ostati, nego da ću ostati.

Ne očekujete da će vas predložiti ili vi ne želite da ostanete?

Ne očekujem da će me predložiti.

Tekst je prenet iz Nova ekonomija.