Šta je EK rekla o korupciji

Piše Nemanja Nenadić, Peščanik

Dok se čitaju poruke iz ovogodišnjeg izveštaja Evropske komisije za Srbiju, manje nego ikada ranije se zna koliko će za njih mariti domaći vlastodršci i šta će Brisel moći i želeti da upotrebi od „štapova i šargarepa“ da bi se stvari promenile u narednih godinu dana. Kada je reč o vlastima u Srbiji, pored tradicionalnog balansiranja između EU i saveznika sa bližeg i daljeg Istoka, uticaj EU trenutno umanjuje mogućnost da se obezbedi podrška iz Vašingtona. S druge strane, Evropska unija muči muku sa sopstvenim članicama i teže nalazi jedinstven glas za sređivanje prilika u zemljama kandidatima. Uz sve te ograde, EU je nesumnjivo spoljni činilac koji ima najviše mogućnosti da utiče na promene sistema u Srbiji i vredi sagledati koliko je tu mogućnost iskoristila u ovogodišnjem izveštaju.

Izveštaj ponovo daje veliki značaj korupciji kao problemu za napredak Srbije na evropskom putu, i potvrđuje da državni organi nisu primenili brojne zakone i planove za borbu protiv korupcije. Pored toga što se reč „korupcija“ ove godine pominje na čak 77 mesta, o značaju koji je dat ovom problemu svedoči i činjenica da se o njemu govori u vezi sa svim ključnim uslovima EU integracija – u okviru političkih kriterijuma, vladavine prava, ekonomskog razvoja i javne uprave.

Opšta ocena je ostala na nivou one od prethodne godine (Overall, corruption remains an issue of concern). Ta „zabrinutost“ je u diplomatskom rečniku podignuta na viši nivo (serious concern) po četiri pitanja u ovogodišnjem izveštaju, od kojih su sva direktno povezana sa korupcijom: 1) odsustvo transparentnosti i nadmetanja kod postavljanja službenika na najviše položaje u državnoj upravi; 2) politički uticaj na pravosuđe; 3) pretnje i nasilje prema novinarima; 4) nedavno usvojen zakon koji propisuje posebne procedure za projekte „linijske infrastrukture“ umesto standardnog postupka javnih nabavki. Inače, EU smatra da je stanje u oblasti korupcije uopšteno gledano gore nego kod nas u BiH, Crnoj Gori i na Kosovu.

„Ograničeni napredak“

U izveštajima EK se uvek može naći nešto što je pogodno za zloupotrebu radi stvaranja iskrivljene slike kod 99,99% građana koji neće čitati ceo izveštaj, ni na engleskom, ni na srpskom kada bude preveden. Kada je reč o korupciji to bi najpre mogla da bude ocena da je postignut „ograničeni napredak“ (u ispunjavanju prošlogodišnjih preporuka). Međutim, kada se potraži na šta bi uopšte taj napredak mogao da se odnosi, ne može se naći gotovo ništa.

Tako se, na primer, beleže kao pozitivni „operativni koraci“ u primeni novog Zakona o sprečavanju korupcije. Inače, reč je o aktu u koji EK, očigledno, polaže znatno veće nade nego što za to ima realnog osnova. Tako se kao pozitivno beleži to što je u Agenciji zaposleno sedmoro ljudi više nego ranije, i što je unapređen informatički sistem. Istovremeno, EK propušta da navede da od donošenja Zakona u maju 2019, pa do 1.9.2020, kada je Zakon počeo da se primenjuje, nije bilo urađeno baš ništa od pripremnih radnji za izbor članova Veća Agencije (podzakonski akti minista pravde, konkurs, izbor članova u Skupštini).

Infrastrukturni projekti bez tendera

Ovogodišnji izveštaj, jasnije nego ikad ranije, ukazuje na nedopustivu praksu da se javne nabavke i javno-privatna partnerstava umesto po domaćem zakonu (za koji se kaže da je usklađen sa evropskim pravilima), ugovaraju na osnovu međudržavnih sporazuma i na osnovu posebnih procedura za izbor „strateških partnera“ kod infrastrukturnih projekata „od nacionalnog značaja“. Na dovoljno mesta u izveštaju, tako da se ne može zaobići, izričito je pomenut Zakon o posebnim postupcima radi realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju, usvojen početkom ove godine.

Ovaj zakon je Vlada predložila samo mesec dana nakon što je usvojen novi Zakon o javnim nabavkama, otvorivši tako put da iz primene tog zakona izuzme sve najvrednije projekte (BG metro, autoputevi, modernizacija pruga). I ovaj zakon, kao i njegovi prethodnici, poput onog koji je donet u vezi sa projektom „Beograd na vodi“ i koji je poslužio kao uzor u nekoliko kasnijih slučajeva, slede naopaku logiku – ako je nešto „od posebnog značaja za Republiku Srbiju“, onda će se u vezi sa njima ugovarati uz primenu pravila koja u manjoj meri obezbeđuju zaštitu javnog interesa (pre svega u smislu transparentnosti i konkurencije).

Za razliku od međudržavnih sporazuma, koji omogućavaju da se zaključi ugovor sa unapred odabranom firmom bez daljeg pravdanja bilo kome, na osnovu ovog posebnog zakona Vlada će morati da taj dogovor zavije u oblandu uredbe. U njoj će Vlada propisati pravila za odabir „strateškog partnera“, koja će važiti samo za taj slučaj. Pokaznu vežbu takvih „pravila za poseban postupak“ smo već smo videli prošle godine, kada se „birao“ strateški partner za „Moravski koridor“.

Dalje postupanje EU povodom ovih oštrih zamerki će na najbolji način pokazati koliko ona ozbiljno računa na proširenje. Ne samo da Srbija krši evropska pravila u oblasti gde su ona zaista definisana, a ne samo postavljena kao načela, već se istovremeno najavljuje investicioni paket za Zapadni Balkan, u okviru kojeg će se izbor izvođača za veoma slične projekte (pruge, puteve) sprovoditi na osnovu javnih nabavki. Očigledno bi jedino bilo logično usloviti realizaciju tih projekata primenom istih takvih procedura i za ono što Srbija finansira iz budžeta i kreditnih aranžmana.

Jednako je važno u vezi sa nabavkama to što je EK podsetila na obavezu koju Srbija nije poštovala – da se i za hitne nabavke u vezi sa pandemijom COVID-19 obezbedi primena zakonskih načela transparentnosti i konkurencije. I ovaj izveštaj podseća na ozbiljno kašnjenje sa izmenom Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, koji treba uskladiti sa evropskim pravilima.

Finansiranje partija i izbori

Kada govori o izborima, kampanji i finansiranju partija, EU se uglavnom uzdržava od sopstvenih ocena, poziva se na nalaze OSCE/ODIHR i podseća na to da nisu ispunjene ranije date preporuke ove organizacije. Tako je izričito ukazano na „nejasno razgraničenje između obavljanja javne funkcije i predizborne promocije“ u slučaju predsednika Republike na proteklim izborima. Ta ocena jednako može važiti i za brojne druge funkcionere, jer nije bilo spremnosti da se problem vođenja „funkcionerske kampanje“ reši adekvatnim zakonskim normama.

Razloga za optimizam ima, ali ne previše. Veoma je važno to što se u izveštaju izričito podseća na to da Zakon o finansiranju političkih aktivnosti mora da se menja, što je potvrda činjenice da one izmene koje je Vlada prihvatila nakon dijaloga sa predstavnicima (pojedinih) partija i uz posredovanje EU parlamentaraca nisu bile dovoljne. Međutim, ista takva ocena jednako važi i kada je reč o odredbama koje su unete u zakone kako bi navodno rešile problem zloupotrebe javnih resursa u izbornoj kampanji, a takva ocena nije na jasan način formulisana ni u izveštaju EK, ni u onom koji je dao ODIHR.

Šanse nisu u potpunosti isključene, jer ODIHR poziva vlasti „da preduzmu mere kako bi sprečile zloupotrebu položaja i državnih resursa“ i na to da „praćenje poštovanja pravila treba da bude delotvorno, a kazne srazmerne i odvraćajuće“, kao i na to da „promene zakona“ treba da budu u skladu sa „međunarodnim obavezama“ i plod „javne rasprave“. Međutim, bez jasne ocene da pravila za sprečavanje tih zloupotreba nisu dovoljna, ostavljeno je previše prostora staroj-novoj Vladi za slične manevre poput onih s kraja prošle godine.

Opasnost postoji i kada je reč o izmenama izričito pomenutog Zakona o finansiranju političkih aktivnosti, gde ODIHR nije ni izbliza pomenuo sve što je trebalo.

Istraga i gonjenje korupcije

Kada je reč o gonjenju korupcije na visokom nivou važno je to što EK ponavlja ocene o nedovoljnom broju osuda, i što ukazuje na potrebu proaktivnog postupanja javnih tužilaštava. EK izričito ukazuje na potrebu zaštite uzbunjivača u takvim slučajevima, pominjući poimence aferu „Krušik“.

Treba istaći da to nipošto nije jedini slučaj u kojem su u medijima iznete argumentovane sumnje o mogućoj korupciji, a što tužilaštvo nije ispitivalo, tako da je propuštena prilika da se kroz generalnu preporuku jasno stavi do znanja vlastima šta tražena proaktivnost tužilaca treba da podrazumeva.

U vezi sa uzbunjivanjem stigao je poziv da Srbija uskladi svoj zakon sa nedavno usvojenom regulativom EU. To će biti prilika da se ukloni sistemski nedostatak koji se pokazao upravo u slučaju Aleksandra Obradovića – da postojeći zakon ne garantuje adekvatnu zaštitu uzbunjivaču koji direktno javnosti (a ne samo državnom organu) obelodani dokumente na koje je stavljena oznaka tajnosti. Takođe, odsustvo praćenja postupanja državnih organa u slučajevima o kojima su uzbunjivači podigli glas, nije specifično samo za „Krušik“ – u Srbiji nakon donošenja zakona uopšte nije uspostavljen sistem nadzora nad primenom zakona. Sistemski se prati samo sudska zaštita uzbunjivača, a ne i da li je rešen problem na koji su ukazali.

EK predstavlja statistiku krivičnog progona korupcije zbirno, a ta statistika pokazuje i pozitivne i negativne trendove u odnosu na prethodnu godinu – nešto veći broj osuda za korupciju koju su gonila viša javna tužilaštva i nešto manji za slučajeve iz nadležnosti Tužilaštva za organizovani kriminal. Međutim, i kada su trendovi pozitivni, kao što je već rečeno, ne konstatuje se najveći problem – da istrage nisu ni pokretane u brojnim slučajevima gde se na korupciju sumnja. EK samo konstatuje, ali ne daje ocenu činjenice da su gotovo svi predmeti okončani na osnovu nagodbe sa optuženima. Povrh svega, statistika koja je objavljena se ne odnosi samo na koruptivna krivična dela, već na sva krivična dela koja su data u nadležnost posebnim odeljenjima za suzbijanje korupcije, a što uključuje i dela privrednog kriminala. S druge strane, ta odeljenja uopšte nisu nadležna za pojedina koruptivna krivična dela, koja se u praksi gotovo nikada ne gone (na primer u vezi sa nezakonitim finansiranjem partija).

EK se u ovom izveštaju prvi put osvrće na Zakon o ispitivanju porekla imovine i posebnom porezu. Ističe se potreba da njegova primena ne bude diskriminatorna. S druge strane, EK je propustila u ovom, kao i u prethodnim izveštajima da navede da same zakonske norme ne pružaju uverenje da će primena zaista biti takva (elementi na osnovu kojih se bira ko će biti kontrolisan su tajni, nema odredbi koje bi predvidele prioritetnu proveru potencijalnih učesnika u korupciji). Takođe je propušteno da se napomene da su pojedine norme sumnjive iz aspekta ustavnosti, o čemu sam ovde više puta pisao.

Druga pitanja

Važno je i to što je EK istakla neke od problema u primeni Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, upravo u delu izveštaja koji se odnosi na borbu protiv korupcije, jer iza skrivanja informacija često stoji korupcija. U tom delu izveštaj navodi podatke o postupanju Poverenika po žalbama, ali ne i najvažniji – o slučajevima u kojima državni organi nisu postupili ni kada ih je Poverenik obavezao da dostave informacije javnosti. Takođe je propušteno da se jasno istakne nezakonita praksa Vlade da ignoriše zahteve za pristup informacijama (u tim slučajevima ne postoji pravo na žalbu Povereniku).

Dobro je da se u izveštaju EK ponovo konstatuje dramatično kršenje zakona kada je reč o v.d. stanju u državnoj upravi. Propušteno je da se na ukaže da isti problem postoji u još drastičnijem obimu kod javnih preduzeća. Ipak, EK jasno poziva na rešavanje problema upravljanja preduzećima u državnom vlasništvu i u tom kontekstu citira i izveštaj Saveta za borbu protiv korupcije koji obrađuje nabavke takvih preduzeća.

Ispravno se konstatuje i veliko kašnjenje sa izmenama Poslovnika Vlade koje bi trebalo da obezbede bolju saradnju sa njenim antikorupcijskim Savetom. Međutim, glavni problem nije naveden: odsustvo argumentovanog i pravovremenog postupanja Vlade po izveštajima Saveta, što se moglo svih ovih godina činiti i bez izmene Poslovnika. Najnoviji napadi na Savet i njegove članove verovatno nisu obuhvaćeni ovim izveštajem zbog vremena pripreme.

Korupcija je našla značajno mesto i u ekonomskim poglavljima. Vrlo važne su napomene o kašnjenju reforme preduzeća u državnom vlasništvu, o negativnom uticaju državnog mešanja u ekonomiju i privatni sektor i o potrebi jačanja fiskalnih pravila. Traži se smanjenje diskrecionih fiskalnih mera, uvođenje fiskalnih pravila koja će biti u većoj meri obavezujuća, reforme u javnoj upravi i povećanje transparentnosti kada je reč o upravljanju preduzećima u državnom vlasništvu.

Kada je reč o radu inspekcija ističe se potreba za njihovom boljom koordinacijom, ali ne i neophodnost da svoj rad učine transparentnijim, kako bi privreda i građani mogli da steknu uverenje da nema zloupotreba u određivanju ko će biti kontrolisan.

Najzad, o korupciji se govori i u mnogim drugim poglavljima – o policiji, postupanju na administrativnoj liniji sa Kosovom, o visokom obrazovanju, trgovini oružjem, u vezi sa zaštitom svedoka i oduzimanjem imovine stečene vršenjem krivičnih dela i zdravstvu.

Koordinacija

EK jasno ukazuje na to da Srbija nije ispunila obaveze iz sopstvenih antikorupcijskih planova, i stavlja do znanja da je potrebna nova Strategija i mehanizam za njenu primenu. Uz nesumnjivo tačnu ocenu da „i dalje ne postoji delotvoran mehanizam koordinacije za prevenciju korupcije“, ostaje nedorečeno da li EK smatra da je ono što je Vlada planirala u okviru revidiranog Akcionog plana za poglavlje 23 dobar put za rešavanje ovog problema u budućnosti.

Autor je programski direktor organizacije Transparentnost Srbija.

Članak je prenet sa portala Peščanik.