Prethodna, kovidom obeležena 2020. godina, nije bila dobra (ni) za novinare i istraživače koji svoj rad temelje na efikasnom sistemu dobijanja informacija od javnog značaja, pokazuje novi izveštaj BIRN-a, a loša vest je da, po svemu sudeći, ni izmene zakona o pristupu informacijama od javnog značaja neće dovesti do suštinskog poboljšanja.

Države Zapadnog Balkana su prethodne godine mahom ograničile pristup brojnim bitnim informacijama, pogoršavajući time i inače sve lošije sprovođenje zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, piše u novom izveštaju BIRN-a “Slobodan pristup informacijama od javnog značaja na Zapadnom Balkanu 2020. godine: Poverljivo. Odbijeno. Odloženo”.

Istraživači BIRN-a navode da su jedino Srbija i Crna Gora izmenama propisa dodatno ograničile transparentnost institucija tokom pandemije.

Naglašava se i da su zakoni u ovim zemljama “na papiru vrlo slični i ispunjavaju sve evropske i međunarodne zahteve”. No, to u praksi ništa ne znači.

“Iznenađujuće je to što dobro napisani i ratifikovani zakoni, kao i dobra praksa objavljivanja podataka, ne znače nužno da je sistem slobodnog pristupa informacijama od javnog značaja transparentan i lako dostupan”, piše u izveštaju.

Istraživači podsećaju da je šest zemalja Balkana kritikovano u izveštaju Evropske komisije za 2020. godinu zbog “niskog nivoa transparentnosti institucija”, kao i da je EU “izrazila zabrinutost u vezi sa generalnim nefunkcionisanjem pravnih mehanizama”.

Kako se navodi u izveštaju, od 359 zahteva koje su novinari BIRN-a uputili institucijama u Albaniji, BiH, Kosovu, Crnoj Gori, Severnoj Makedoniji i Srbiji, samo 173 su bili ispunjeni u potpunosti – dakle, manje od polovine.

U Srbiji, pak, ne samo da su institucije mogle da odbiju zahteve koji se nisu odnosili na pandemiju, već su i dalje nepoznati bilo kakvi detalji o nabavkama medicinske opreme vredne (verovatno) više stotina miliona evra.

Štaviše, Vlada Srbije ne samo da je ove podatke proglasila za “strogo poverljive”, već su na kratko, tokom vanrednog stanja, u potpunosti bile centralizovane sve informacije o epidemiji –  niko sem Kriznog štaba nije smeo da daje bilo kakve izjave i podatke o stanju zaraze u zemlji.

Iako je ovaj Zaključak Vlade Srbije formalno ukinut posle samo nekoliko dana, praksa je pokazala da je ovakav način komunikacije u velikom broju slučajeva bio poštovan kao “nepisano pravilo”.

Novi zakon 

Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu je 26. jula na svom sajtu objavilo konačni tekst Nacrta novog Zakona. Ovaj nacrt, saglasni su sagovornici BIRN-a, predstavlja mnogo bolje rešenje od teksta koji je javnosti predstavljen nakon završene javne rasprave sredinom juna.

Podsetimo, tom, prethodnom verzijom Nacrta, bilo je predviđeno da privredna društva mogu da odbiju zahtev za pristup informacijama ukoliko bi im to “povredilo jednak pravni položaj” na tržištu, a bio je ukinut i test javnog interesa, odnosno, nije se mogla dovesti u pitanje odluka organa vlasti da neke dokumente proglasi tajnim. Takođe, političke stranke bile su u potpunosti izuzete i bilo je predviđeno da se njima ne može upućivati zahtev za pristup informacijama od javnog značaja.

Ova rešenja su u potpunosti obrisana i nema ih u finalnoj verziji Nacrta zakona.

“Civilni sektor, stručna javnost i dobar deo opšte javnosti ocenili su nacrt kao izuzetno loš i upozorili da bi njegovo usvajanje bitno snizilo dostignuti nivo prava javnosti i ozbiljno ugrozilo buduće ostvarivanje prava. Kritike su više puta ponovljene, stigle su i od stranih eksperata, što je verovatno  odlučujuće doprinelo korekciji bahatog stava vlasti i odustajanju od velike većine loših rešenja na kojima se do tada insistiralo”, kaže za BIRN nekadašnji poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti Rodoljub Šabić.

Suštinski problemi, međutim, ostaće i dalje netaknuti: novim Nacrtom nije rešen osnovni problem sa kojim su se suočavali građani, novinari i istraživači – ako organ vlasti, odnosno institucija koja spada u nadležnost ovog zakona, ne želi da dostavi traženu informaciju, ona je neće ni dostaviti, uprkos svim mogućim žalbama, rešenjima i kaznama poverenika.

Jer, šta? Do 2017. godine, poverenik je imao pravo da izriče kazne u ukupnoj vrednosti od 200.000 dinara za sve organe vlasti koji su protivzakonito odbijali da dostave traženu informaciju. Ovako niska kazna – koja se pritom nije naplaćivala odgovornom licu, već ju je plaćala institucija – bila je praktično podsticaj za sve one koji su želeli da od javnosti skrivaju informacije o svom radu: platili bi kaznu i time “rešili” problem.

Nakon početka primene novog Zakona o opštem upravnom postupku, teoretski su ove kazne postale izuzetno visoke – poverenik je odjednom dobio mogućnost da izriče kazne i do visine od 10 odsto ukupnih godišnjih prihoda institucije. Nevolja je nastala kada ni Uprava za trezor ni Ministarstvo finansija nisu umeli da kažu šta je to godišnji prihod, navodeći da “zakonom nije definisan pojam ukupnog prihoda korisnika budžetskih sredstava”.

Na ovaj način, poverenik više praktično nije mogao nijednu kaznu da izrekne, te je od sredine 2017. do danas nepostupanje po zakonu i po rešenju poverenika ostajalo bez ikakvih posledica i zavisilo je samo od dobre volje organa vlasti.

Šta predviđa Nacrt novog zakona u ovom pogledu? Ništa efikasno: vraćena je mera koja nije imala efekta, ali će sada poverenik umesto do 200.000 (što je pisalo u prethodnoj verziji Nacrta) izricati kazne do 500.000 dinara, mada nije jasno zbog čega je izabrana baš ova suma. Na primer, po Zakonu o zaštiti konkurencije, Komisija za zaštitu konkurencije ima pravo da izriče procesne penale “u iznosu od 500 evra do 5.000 evra za svaki dan ponašanja suprotno nalogu Komisije datom u postupku, odnosno nepostupanja po tom nalogu”.

Kako kaže poverenik Milan Marinović za BIRN, kazna sa 200.000 na 500.000 dinara ubačena je u Nacrt na njegovu inicijativu.

Na primedbu da tih 200.000 “nije završavalo posao”, odnosno, da novčana kazna  nije bila efikasna, niti je odvraćala organe vlasti od uskraćivanja informacija, poverenik kaže da za “nekoga ni kazna od dva miliona neće biti dovoljna, kao što ne završi posao 50 miliona evra kada neko izrekne kaznu Guglu, ali negde moramo naći granicu”.

“Takođe, kada se govori o organima vlasti, obično javnost misli na one najjače, koji raspolažu najinteresantnijim, najškakljivijim informacijama, poput MUP-a, ministarstva odbrane, ministarstva finansija, bezbednosnih agencija, a ne razmišlja se o tome da su organi vlasti i mali centri za socijalni rad i seoske osnovne škole, za koje ne mogu da se propišu različite kazne, i to se onda u praksi mora nivelisati.”

Kada je reč o drugom mehanizmu koji obezbeđuje dostavljanje traženih informacija – a to je zakonska obaveza Vlade Srbije da prinudom obezbedi izvršenje rešenja poverenika – on “nije ni pipnut”, uprkos činjenici da nijedna Vlada Srbije od 2010. nije nijednom obezbedila ovakvo izvršenje, tako se praktično rugajući članu Zakona koji navodi da su “rešenja poverenika obavezujuća, konačna i izvršna”.

Štaviše, cinično deluje citat iz izveštaja Generalnog sekretarijata Vlade iz januara 2021. u kom se navodi da Vlada Srbije za obezbeđivanje izvršenja rešenja poverenika neposrednom prinudom “raspolaže sa istim mogućnostima kao i sam poverenik”.

Međutim, u Izveštaju o radu poverenika za 2020. navodi se i komentar Zakona o opštem upravnom postupku (Zoran R. Tomić, 2017), upravo u vezi sa neposrednom prinudom: “Zakon ne objašnjava bliže šta se ima razumeti pod neposrednom prinudom; dolaze u obzir različiti oblici fizičke prinude, zavisno od same obaveze izvršenika. Organ nadležan za sprovođenje izvršenja koristi u tim slučajevima i pomoć organa unutrašnjih poslova (čl.193.stav 3. ZUP-a)“.

Dakle, u prevodu, “izvlačeći” se od obaveze da sprovede rešenje poverenika, Vlada je zaboravila da ona ima policiju pomoću koje sprovodi prinudu, a poverenik – nema.

“Licemerno obrazloženje koje slušamo godinama da Vlada ne obezbeđuje prinudom izvršenja rešenja poverenika zato što ‘postupak nije uređen’ moglo je imati smisla u prvim godinama primene, sad je neozbiljno. Uostalom, ako do sad nije uređen postupak, izmene zakona su svakako bile prilika za to. Jasno je da vlast sebi ostavlja prostor i mogućnost da javnosti i pored ustavnih i zakonskih garantija, kad god nađe za shodno, faktički uskrati pravo na pristup informacijama”, komentariše Rodoljub Šabić.

Ipak, za poverenika Marinovića, finalna verzija Nacrta je krajnje pozitivna, zbog toga što je, kako kaže, u odnosu na predlog pre javne rasprave značajno unapređeno ostvarenje prava javnosti da zna.

“Takođe, u odnosu na taj predlog još više su proširena ovlašćenja poverenika i mislim da je sada zakon jako, jako dobar. Ne mogu da kažem da je savršen, zbog toga što se od sad i protiv rešenja Narodne banke Srbije ne može izjaviti žalba, ali u ovim ostalim stvarima mogu da kažem da je jako dobar”, kaže Marinović.

Uzgred, ako ovakvo rešenje bude pretočeno u zakon, Marinović neće moći da se kandiduje po drugi put – Nacrt predviđa da poverenik može imati samo jedan mandat.

Šabić, pak, kaže da se za finalnu verziju Nacrta ne može reći da je dobra, jer ne rešava glavne probleme u dosadašnjoj primeni zakona, ali je “daleko bolja od prethodnog Nacrta, što je, ukoliko novi Nacrt bude definitivno usvojen, razlog da posle svega ne budemo nezadovoljni”.

Šta je sve pogoršano

Osim što nije rešen suštinski problem – da oni koji traže i dobiju informacije od javnog značaja – među “nedodirljive” ustanove – Narodnu skupštinu, predsednika Republike, Vladu, Vrhovni kasacioni sud, Ustavni sud i Republičkog javnog tužioca (protiv čijih rešenja nije dozvoljena žalba povereniku, već samo Upravnom sudu) – bez naročitog obrazloženja ubačena i Narodna banka Srbije (NBS).

Kako saznajemo, predstavnici NBS nisu uopšte došli na sastanak Radne grupe da bi obrazložili zašto je ovo bilo neophodno, naročito kada se uzme u obzir da je u Nacrt ubačena i odredba kojom se organu vlasti daje mogućnost da uskrati pristup informacijama ukoliko bi tražilac “ugrozio ili bi mogao ugroziti sprovođenje monetarne, fiskalne i devizne politike, finansijsku stabilnost, upravljanje deviznim rezervama, nadzor nad finansijskim institucijama ili izdavanje novčanica i kovanog novaca”.

Više od polovine ove dodate odredbe odnosi se na NBS, koja će, zanimljivo, sada ovim zakonom biti povlašćenija od službi bezbednosti – na njihova rešenja je moguće uložiti žalbu, a na rešenja NBS nije (kao ni na rešenja Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade Republike Srbije, Vrhovnog suda Srbije, Ustavnog suda i Republičkog javnog tužioca). U ovim slučajevima, tražilac informacije mora svoje pravo ostvarivati putem Upravnog suda, gde procedura neretko traje višestruko duže nego putem žalbi povereniku.

Šta će sve ovo značiti za novinare?

Kako smo videli, najproblematičnije odredbe – da se štite državne firme i političke stranke od znatiželjnih novinara i da se ne preispituju oznake tajnosti koje organi vlasti stavljaju na svakakva dokumenta (a što, prema nalazima organizacije “Partneri Srbija”, ministarstvo pravde uopšte ne kontroliše) – ukinute su.

“Bila sam šokirana kada sam to videla, i još uvek sam skeptična da li će takav predlog ući u skupštinu, a i ako uđe, da ga tamo neki poslanik potpuno ne ‘iskasapi’ amandmanima”, kaže za BIRN Ana Toskić Cvetinović iz organizacije “Partneri Srbija”.

Ona dodaje da postoji još jedna opcija – “da sve ovo prođe ovako kako je, a da organe vlasti baš bude briga šta piše i da nastave da ne poštuju zakon”.

Novinarima se, međutim, neće dopasti odredba koja je ostala i u poslednjoj verziji Nacrta – ona kojom se povereniku produžava rok da odgovori na žalbu, i to dvostruko, sa 30 na 60 dana.

“I 30 dana je previše čekanja u medijima, a 60 je večnost. Dovoljno da i određena tema ode u zaborav ukoliko ne može da se objavi bez traženih dokumenata”, kaže za BIRN Stankov Aleksandar Stankov, novinar portala “Južne vesti”, koji smatra da “nema profesionalnijeg načina za bavljenje novinarskim poslom od objavljivanja dokumenata koji su pribavljeni pomoću Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja”.

Problem je i činjenica da organi vlasti naročito “vole” da ne odgovore na zahteve novinara ukazuje i poverenik u Izveštaju o radu za 2020. godinu.

“Nažalost, česti su slučajevi da organi vlasti informacije ne dostave tražiocima čak ni posle naloga poverenika, pa je stepen neizvršenih rešenja i dalje visok, a posebno u predmetima po žalbama novinara. Iako novinari zakon koriste kao osnovni alat u obavljanju svog posla, oni do informacija o radu organa vlasti dolaze sve teže, a to potvrđuje veoma visok procenat neizvršenih rešenja koja je poverenik doneo po njihovim žalbama i kojima je naložio da im se informacije učine dostupnim”, piše u izveštaju.

Dalje se navodi da “broj neizvršenih rešenja poverenika po žalbama novinara i predstavnika medija je značajno viši u odnosu na opšti trend kad su u pitanju drugi žalioci, što nije opravdano budući da je reč o profesiji koja informacije potražuje radi pisanja i izveštavanja javnosti o temama od opšteg interesa javnosti”.

Umesto zaključka 

Ukoliko ovakav Nacrt bude pretočen u novi zakon, Srbija će na taj način formalno ispuniti obavezu iz Poglavlja 23, na koji je ukazao i poslednji izveštaj Evropske komisije o Srbiji iz oktobra 2020.

U njemu Evropska komisija navodi da zakon treba da bude izmenjen – što bi trebalo da bude ispunjeno – međutim, suština o kojoj govori Brisel neće.

“Ćutanje uprave, gde organi vlasti ne reaguju adekvatno na zahteve građana za informacijama, ostaje veliki problem. Izvršenje rešenja poverenika još uvek treba da bude osigurano”, navodi se u izveštaju Evropske komisije.

No, mnogo rečitije od Evropske komisije, o odnosu organa vlasti prema pravu javnosti da zna govore podaci iz nekoliko prethodnih Izveštaja o radu poverenika o tome koji su organi vlasti odbili da dostave informaciju – i to ne tražiocima, već samom povereniku: Visoki savet sudstva, Privredni apelacioni sud, Bezbednosno-informativna agencija, MUP, Ministarstvo odbrane, Više javno tužilaštvo u Beogradu, Tužilaštvo za organizovani kriminal, Ministarstvo finansija, Agencija za borbu protiv korupcije, Ministarstvo spoljnih poslova, Ministarstvo rudarstva i energetike…

Stubovi na kojima počiva država, dakle, ne samo da protivzakonito uskraćuju pravo javnosti da zna, već to pravo uskraćuje i povereniku, koji i dalje ostaje bez mehanizama da suštinski pokrene stvari sa mrtve tačke.

“To je bila greška”

Ana Toskić Cvetinović bila je jedna od dvoje predstavnika civilnog sektora tokom rada Radne grupe na Nacrtu zakona. Ona za BIRN govori o pomalo bizarnom insistiranju Radne grupe na ukidanju odredbe za koju se ispostavilo da je bila plod slučajne greške Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu:

– Jedna od najvećih kritika civilnog sektora ticala se brisanja takozvanog testa javnog interesa. To je situacija kada se pravo ograničava uz obrazloženje da neki dokument nosi oznaku tajnosti. Do sada je organ vlasti bio obavezan da sprovede taj test javnog interesa, odnosno, da izvrši procenu da li postoji neki interes koji je suprotstavljen interesu javnosti da zna, da li je on u konkretnijem slučaju pretežniji, odnosno, da li bi mogla da bude naneta neka šteta ako bi se podatak dao javnosti na uvid.

U Nacrtu koji je bio osnov za rad Radne grupe, taj test javnosti je bio potpuno izbrisan. Šta je to značilo? Da, ukoliko je dokument koji zahteva tražilac označen oznakom tajnosti, organ vlasti može da odbije zahtev bez obrazloženja. To je besmisleno zato što je slobodan pristup informacijama od javnog značaja jedan od mehanizama za opoziv tajnosti, a i zato što bi se tim isključenjem iscrpelo bilo koji mehanizam da javnost preispita tu oznaku tajnosti – to što je nešto bilo označeno kao tajna pre 20 godina, ne znači da i dalje postoji potreba da to bude tajna.

Mi smo tu uložili silno vreme i energiju da Radnoj grupi objasnimo zašto je takvo rešenje katastrofalno, da se time stavlja monopol svakog organa vlasti koji označava nešto tajnim da on bude jedini koji može da tu odluku opozove, što se u praksi ne dešava. Pritom, “Partneri Srbija” su radili analizu u kojoj smo pokazali da Ministarstvo pravde uopšte ne vrši nadzor nad time kako koji organ vlasti označava podatke oznakom tajnosti, odnosno, da je to potpuno bez kontrole.

Ostatak radne grupe, sa izuzetkom poverenika, se zdušno borio da ta odredba ostane – da se zaštiti nacionalni interes, da država treba da proceni… I šta se ispostavilo? Na sastanak je onda došao čovek iz Ministarstva pravde, koji se inače bavi tajnošću podataka i zaštitom podataka o ličnosti, pogledao je Nacrt, video da je prekrižen test javnosti i rekao: “Ovo je greška”.

Tada, u Nacrtu zakona iz 2018. koji je bio osnova za sadašnji Nacrt, bilo je predloga da se taj test javnog interesa izmesti iz člana 9 i uvrsti u zakon kao poseban član, kako bi mogao da se odnosi na sve moguće slučajeve. A onda je Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu u redakciji poslednje verzije Nacrta iz 2018. greškom ostavilo obrisan test interesa u članu 9, pri čemu nije unelo taj predlog u neki drugi član Nacrta.

Dakle, ovakvo rešenje je bilo posledica greške, a oni su ga “životom” branili, jer im se mnogo dopala ideja tog monopola. Čak i posle razjašnjenja Ministarstva pravde, oni su želeli da ne bude testa javnog interesa, argumentacijom da ipak mora da postoji državni interes, ne želeći da razumeju i prihvate činjenicu da je to bila greška.