Strani kapital između teorije i prakse – iskustvo Srbije

Piše: Slaviša Tasić, profesor ekonomije

Sa tačke gledišta investitora kapital se ulaže radi profita, ali kako tačno on utiče na ekonomski razvoj zemlje nije jednostavno pitanje. Alternativne razvojne politike upravo se vode različitim shvatanjima ekonomskog rasta i idejama o ulozi kapitala u njemu.

Starije razvojne teorije, dominante u akademskim krugovima, državnim i međunarodnim razvojnim institucijama u drugoj polovini 20. veka, računale su na kapital kao direktan činilac razvoja. Rani ekonomski modeli pravili su neposrednu vezu između količine uloženog kapitala i ekonomskog rasta. Milioni dolara kapitala daju vam promile rasta bruto domaćeg proizvoda, a milijarde dolara procente.

Za tako direktnu vezu nije bilo rigorozne empirijske potvrde. Lako možete videti da bogate zemlje imaju i ulažu više kapitala, ali je mnogo teže otkloniti razne smetnje koji se mešaju u taj odnos i otkriti istinitu kauzalnu vezu. Ipak, ova pretpostavka o jednostavnoj, gotovo mehaničkoj uzročnoj vezi između kapitala i ekonomskog rasta dugo je bila oslonac razvojnih politika na svetskom nivou. Uz pomoć međunarodnih programa pomoći manje razvijene zemlje sprovodile su planove kapitalnih ulaganja, često sa razočaravajućim ishodima.

Sledeća dominantna teorija ekonomskog razvoja pažnju je usmerila na institucije. Kapital ne znači mnogo ako nije uložen na pravi način, kroz tržišni mehanizam koji usmerava resurse ka proizodima koji su traženi i profitabilni. Da bi tržišni mehanizam dobro radio potreban je institucionalni okvir pravne sigurnosti i preduzetničkih sloboda. Ekonomisti, međunarodne organizacije i države su se zato okrenule poboljšanju poslovnog okruženja i razvili nekoliko merila, indeksa i rangiranja zemalja po raznim kriterijumima kvaliteta institucija i lakoće poslovanja.

Paralelno sa tim, težinu je dobijao argument da, kroz pravu kombinaciju činilaca i produktivno okruženje, kapitalna ulaganja mogu biti sama sebi zamajac. Prema ranijem shvatanju, kapitalna ulaganja koja donose rast bi trebalo da posle nekog iznosa iscrpe svoje dobre efekte, jer što ima više kapitala to je on manje potreban i manje profitabilan. Ako je pet firmi već došlo, šesta tu nema šta da traži. Novije razmišljanje, nazvano teorijom endogenog rasta, ide u suprotnom smeru. Ulaganja se ne iscrpljuju nego čak mogu imati rastuće prinose. Ako je pet firmi uložilo, upravo je to razlog za šestu da im se pridruži jer onda može sa njima da sarađuje, da od njih uči i da svi zajedno generišu sve produktivnije okruženje. Ako ste softver firma idete u Silicijumsku dolinu baš zato što su drugi tamo.

U Srbiji, njenom odnosu prema stranom kapitalu i ulozi stranog kapitala u njoj, vidimo primese svih pobrojanih pristupa.

Država se odmah posle otvaranja iz oktobra 2000. godine aktivirala u privlačenju kapitala. Privatizacija je sama po sebi pozivala na ulazak stranog kapitala i proizvela najveći talas njegovog priliva u istoriji zemlje. Ipak, masovna privatizacija je istorijska aberacija i jednokratan postupak koji se više – ako nas dijalektičke sile poštede novih revolucija – neće ponoviti.

Van same privatizacije i paralelno sa njom država je otpočela druge reforme i zakonske promene u cilju povezivanja sa svetom i privlačenja stranih ulaganja. Tranzicione reforme od 2000. vremenski su se poklopile sa usponom institucionalne teorije razvoja i priče o važnosti povoljnog poslovnog okruženja. Dobro poslovno okruženje ne pravi se samo zbog stranih investicija, ali utiče i na njih. Država je tako, uz osnovne tranzicione korake kao što su privatizacija, makroekonomska stabilizacija i otvaranje za međunarodne tokove robe i novca, pristupila planskom poboljšanju poslovnog okruženja. Uz mnogobrojne reforme sprovedeno je i nekoliko posebnih inicijativa seče propisa u raznim sektorima, sa manjim ili većim uspehom. Ukupno gledano, Srbija se na lestvici lakoće poslovanja Svetske banke sa 92. mesta iz 2006. godine popela na 44. mesto koje zauzima danas.

Dobro poslovno okruženje ne pravi se samo zbog stranih investicija, ali utiče i na njih.

Veza između okruženja i kapitalnih ulaganja je dvosmerna i u Srbiji je jednako važan bio povratni smer uticaja. Strane kompanije koje su u poslednjih 20 godina pristizale utiču na ekonomsku politiku i taj uticaj je za Srbiju, u proseku, vrlo povoljan. Na primer, Savet stranih investitora, prva i do danas najvidljivija organizacija stranog kapitala u Srbiji, još od 2003. objavljuje Belu knjigu sa ocenama pojedinih aspekata poslovnog okruženja i predlozima reformi da bi se ono poboljšalo. Privredne komore SAD, Nemačke i različite međunarodne organizacije takođe deluju u tom pravcu.

U načelu se privatni poslovni interesi ne poklapaju uvek sa interesima građana i poreskih obveznika, jer uticajne grupe mogu pokušavati da za sebe dobiju neke privilegije. Međutim, Srbija je otvaranjem za strani kapital uglavnom išla u suprotnom pravcu i neki raniji domaći interesi izgubili su privilegije koje su imali. Strani kapital doprineo je rasturanju starih interesnih grupa i popravci opšteg poslovnog okruženja.

Srbija je otvaranjem za strani kapital uglavnom išla u suprotnom pravcu i neki raniji domaći interesi izgubili su privilegije koje su imali.

Strani kapital u Srbiji ipak uživa i neke privilegije, ali one su posledica domaće orijentacije na politiku subvencija radi privlačenja novih stranih investicija. Iza takvih politika stoji, najvećim delom, razvojni rezon karakterističan za prvu razvojnu teoriju s početka teksta. Kapital je instrument ekonomskog rasta i njegovim agresivnim privlačenjem se pokušava podstaći ekonomski razvoj i naročito rast zaposlenosti.

Već 2001. godine osnovana je Agencija za strana ulaganja i promociju izvoza (SIEPA) koja je postavila osnove za politiku subvencija. SIEPA će 2013. biti ugašena i umesto nje se osniva Razvojna agencija Srbije koja istu politiku podiže na viši nivo i povećava obim subvencija.

Subvencije za privlačenje stranih investicija je moguće pravdati na apstraktnom nivou. Kao destinacije za ulaganje, zemlje se takmiče u mnogim aspektima, od geografskog položaja i kvaliteta infrastrukture, do vladavine para i poreskih stopa. Subvencije se u tom smislu mogu shvatiti kao nadoknada nekih drugih nedostataka i argument glasi da one nisu suštinski različite od, na primer, ulaganja u infrastrukturu. Međutim, čak i ako se ovaj rezon prihvati, ostaje problem diskriminacije domaćeg privatnog sektora koji iste subvencije finansira.

Takođe, u Srbiji nikada nije sprovedena uverljiva analiza opravdanosti konkretnih subvencija. Njihova visina propisana je uredbom Vlade, ali je u praksi proces određivanja stvarnih iznosa netransparentan i neke subvencije, prema opštem utisku na osnovu dostupnih podataka, daleko premašuju iznose koji se mogu ekonomski opravdati. U takvim slučajevima, strana ulaganja predstavljaju neto trošak za privredu zemlje.

Ključno, subvencije su po pravilu rezervisane za proizvodni sektor, a njihov iznos određen je prema broju zaposlenih radnika. S obzirom na izdašnost, ovakva orijentacija subvencija utiče na strukturu stranih direktnih ulaganja. Ako dajete subvencije po zaposlenom radniku, dobićete ulaganja u sektorima kojima je potrebno mnogo radne snage. Štaviše, u ulaganjima će dominirati jeftina radna snaga jer to čini subvenciju po radniku većom u relativnom smislu.

Ako dajete subvencije po zaposlenom radniku, dobićete ulaganja u sektorima kojima je potrebno mnogo radne snage.

U Srbiju i dalje stižu ulaganja u različitim sektorima i gledajući samo iznose ulaganja, njena strategija popravke poslovnog okruženja i organizovanog privlačenja ulaganja subvencijama mogla bi se smatrati uspešnom. Ali, osim pitanja pravednosti i isplativosti tako izdašnih subvencija, postavlja se i pitanje da li budžetska stimulacija radno-intenzivnih sektora i manuelnih poslova stvara dobru osnovu za budućnost.

Na slici su iznos i struktura stranih direktnih ulaganja u Srbiji u poslednjih nekoliko godina zaključno sa 2019. Sektorski podaci za 2020. još uvek nisu dostupni, ali je ukupan iznos stranih ulaganja u njoj smanjen, kao i svuda u svetu.

Uloga stranog kapitala, merena iznosom stranih direktnih investicija, u Srbiji nesporno raste. Trostruki rast prikazan na slici osetno prevazilazi rast bruto domaćeg proizvoda u istom periodu. Uz to, on je ostvaren nakon završetka glavnog talasa privatizacije. U sektorskoj strukturi dominira prerađivačka industrija, sa tek sporadičnim iskakanjima drugih sektora u pojedinim godinama.

Ako se posmatraju samo delatnosti u okviru prerađivačke industrije, prikazani na sledećoj, donjoj slici, u njima dominiraju radno intenzivni oblici proizvodnje i to je delimično, mada ne znamo u kojoj meri, posledica politike privlačenja stranih ulaganja putem subvencija po broju zaposlenih radnika.

Za Srbiju je proces tranzicije značio i naglu deindustrijalizaciju, jer mnogo bivših socijalističkih proizvodnih preduzeća nije uspelo da se prilagodi tržišnoj privedi. Neke od tih firmi su gašene, druge su se kroz restrukturiranje i privatizaciju rešavale viška radnika. Sve je to stvorilo veliku ponudu radne snage i oborilo njenu cenu. Zbog toga je prirodno da strani kapital bude zainteresovan za sektore u kojima se postojeće industrijsko nasleđe i radna snaga mogu produktivno iskoristiti. Proizvodnja motornih vozila i gume i plastike su tipični primeri.

Politika subvencija je, međutim, dodatno podstakla upravo takva ulaganja. U meri u kojoj je obnova opadajućih industrija pomogla padu nezaposlenosti iz prethodnih godina, može se govoriti o uspehu u socijalnom smislu. Međutim, ekstenzivna, radno-intenzivna orijentacija ne ide u prilog produktivnosti rada i zato je rast bruto domaćeg proizvoda u novije vreme više generisan većim ulaganjima resursa, a manje rastom produktivnosti.

Konačno, sve značajnija strana ulaganja u Srbiju stižu po principu endogenog ekonomskog rasta – treće vrste razumevanja ekonomskog rasta pomenute u uvodu teksta. U ovom slučaju se ne radi o ulaganjima privučenim subvencijama, niti je kompetitivno poslovno okruženje primarni razlog njihovog dolaska. Radi se o ulaganjima u visoko tehnološkim i inovativnom sektorima poput informacionih i komunikacionih tehnologija, elektronike i finansijskih usluga. Njihov rast je organski i ima potencijal rastućih prinosa. To znači da što je više ovakvih ulaganja i što je više domaćih firmi u istim i povezanim sektorima, to Srbija postaje atraktivnije odredište za nove dolaske.

Pozitivni efekti ove vrste kapitalnih ulaganja se ne iscrpljuju, već čine destinaciju zanimljivom i dinamičnom i tako stvaraju prilike za sve veća ulaganja. Oprezni ulasci nekih firmi sredinom 2000-ih dali su znak drugima, a onda je svako sledeće ulaganje generisalo i narednu stranu ili domaću investiciju. Danas firme poput Microsofta imaju razvojne centre u Srbiji, finansijski gigant BlackRock je kupovinom prethodnog francuskog investitora takođe ušao na tržište, a novi beogradski kampus NCR-a je najveći kampus ove firme posle samog sedišta u Atlanti. Prisustvo ovakvih firmi važno je ne samo zbog njihovog direktnog doprinosa već i kao magnet za buduća strana i domaća ulaganja u visoko produktivnim sektorima. Ako domaća ponuda obrazovane radne snage isprati tražnju, ova vrsta spontanog priliva stranog kapitala i generisanja domaćih firmi imaće još mnogo prostora da nastavi sa rastom.

Tekst je deo serijala „Srbija i strani kapital“